河北省城鄉居民最低生活保障制度一體化構想

摘要：現階段，我國的社會保障制度尤其是養老和醫療保險正在進入城鄉統籌階段，相比之下最低生活保障制度的改革步伐略顯緩慢。特別是農村最低生活保障制度起步晚、覆蓋面小、保障水平低，城鄉低保制度差距比較大，河北省目前也存在這樣的問題。本文將結合河北省城市和農村低保制度的運行現狀，對其城鄉差距、實現一體化的可行性及實現路徑進行分析。

關鍵詞：最低生活保障制度 一體化

十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

河北省自1997年起，各市縣開始建立城鎮居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市縣又建立起了農村最低生活保障制度，這樣全省形成了一個城鄉有別的二元最低生活保障體系。雖然經過十五年的發展，城鎮和農村的低保制度都有所發展，但是農村低保制度發展明顯落后于城鎮低保，加劇了城鄉發展的不平衡，進一步固化了城鄉壁壘，不利于社會和諧和經濟發展。

1 河北省最低生活保障制度城鄉差異現狀

1.1 制度差異

最低生活保障制度是以保障貧困群體基本生活需求為主要目標的社會救助制度，是社會救助制度中最基礎的部分。河北省非常注重低保制度的依法運行，頒布了一系列相關的規范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障實施辦法》正式實施，標志著河北省城鎮居民最低生活保障制度走上了法制化軌道。2006年河北省發布了《關于適當提高城鎮居民最低生活保障補助水平有關問題的通知》，提高了城鎮居民低保的保障水平，切實保障了低保對象的基本生活。有農村低保方面，2005年5月河北省政府發布了《關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的通知》，標志著河北省農村居民最低生活保障制度全面建立并實施。2007年頒布了《河北省人民政府關于進一步完善農村最低生活保障制度的意見》，為全省農村低保制度的運行提供了明確的方向和基本保障；同年，河北省民政廳和河北省財政廳聯合制定了《河北省農村最低生活保障家庭收入核定辦法》，為農村低保戶標準的確定提供了可行依據。

1.2 覆蓋率差異

河北省是2005年開始實行農村最低生活保障制度，當年的覆蓋人數是34.8萬人，經過幾年的努力，到了2012年增加到208.2萬人，年均增長24.8%。截止2013年1月，河北省的農村最低生活保障人數為207.8萬人，城鎮最低生活保障人數為77.3萬人。城鎮和農村的低保制度在發展過程中，在覆蓋人數和覆蓋率方面存在一定差異和特點。

河北省低保制度剛建立的幾年，發展速度非常快， 2005年、2006年、2007年、2008年、2009年農村低保的覆蓋率分別為0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆蓋率為5.3%（見表1）。與城鎮低保相比，農村低保制度的覆蓋率在2005年時遠低于城市低保覆蓋率，到2008年這一覆蓋率開始高于城市，2005至2009年河北省城鎮低保制度覆蓋率分別為3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年這一趨勢仍在持續（見表1）。

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1.3 保障水平差異

河北省最低社會保障制度建立以來，發展的速度很快，尤其是“十一五”期間，河北省不斷增加對城鄉低保群眾的投入，保障標準逐年提高。但是受我國長期以來的二元社會結構影響，城鄉低保水平存在較大的差距。農村低保保障標準由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，達到了全國平均水平。到了2012年，農村低保標準又提高到1847元/年。城鎮低保保障標準也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月補差從71元提高到163元。到了2012年，城鎮低保標準提高到335元/月。

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從上表可以看出，雖然近年來，農村和城鎮的低保水平都有所增長，但兩者依然差距明顯，城鎮低保標準都在農村低保標準的兩倍以上。

2 河北省城鄉居民最低生活保障制度一體化的可行性

2.1 制度基礎

黨的十八大報告明確提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，把全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系作為全面建成小康社會的重要目標，明確了推進社會保障制度改革和事業發展的基本方針和重大舉措。

河北省政府一直非常重視最低生活保障制度的建設， 河北省人力資源和社會保障事業發展“十二五”規劃指出要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，要全面落實《中華人民共和國社會保險法》，堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，不斷完善社會保障制度，穩步提高社會保障水平，初步實現人人享有基本社會保障。城鄉低保的一體化適應了統籌城鄉發展，保障和改善民生的需要，而且也具備了中央和地方政府社會政策的支持，其發展的速度必會大大推進。

2.2 經濟基礎

最低生活保障制度的城鄉一體化建設，需要大量的資金投入，其資金來源主要是國家財政。各級政府財政實力的充沛是低保城鄉一體化的必要條件。中國經濟經過了改革開放三十多年的全面、高速發展，已經積累了建設全面小康社會的雄厚的經濟基礎。2012年河北省國民經濟發展穩中有進，經初步核算，全省生產總值26575億元，按可比價格計算，比上年增長9.6%。2012年，河北省城鎮居民人均可支配收入20543元，同比增長12.3%，農村居民人均純收入8081元，增長13.5%，兩者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地區生產總值的增長目標是9%，全國有24個省區將GDP增長目標定在10%及以上，中國經濟起穩回升跡象明顯。在這樣的經濟背景下，社會保障制度的投入必定要增加。而且城鄉居民收入的增長，也有利于他們積極參與社會保障制度一體化的建設。

3 河北省城鄉居民最低生活保障制度一體化的具體措施

3.1 完善低保法律法規

法制化是現代社會保障制度運行的重要特征和原則。縱觀世界發達國家社會保障制度的發展演變，我們可以看到這些國家在社會保障制度的發展過程中，都十分重視相關法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和發展也是在一系列的法律法規的指引下進行的，但是已出臺實施的這些文件都是以“意見”“辦法”命名，從法律的角度來看都屬于相關部門的規章或者政府文件，并不是嚴格意義上的法律。雖然從實施主體上來講，最低生活保障制度都是由地方政府負責的，但是國家層面的相關法律可以起到權威的規范作用，也有助于我國社保制度一體化的推進和最終完成。所以，國家應當積極推動立法，如制訂《社會求助法》以促進最低生活保障制度的發展。

3.2 加大政府投資力度，多方面籌集資金

低保資金尤其是農村低保資金的不充足是制約城鄉低保一體化的重要因素，資金充足是低保一體化順利進行的必備條件。首先，應該加大政府在低保制度的投資。低保制度一體化的原則之一是政府主導，其主導作用的體現之一就是其財政主導作用。不管是城鎮還是農村低保制度，政府都發揮著不可或缺的作用，沒有政府的財政投入，低保制度就是無本之木，低保一體化也根本不能實現。但是由于歷史的原因，我國社會保障制度一直存在著重城鎮、輕農村的不當發展模式，使得農村低保在各方面都大大落后于城市，這也是導致城鄉收入差距拉大、城鄉不和諧的重要因素。要實現城鄉低保的一體化，加快農村低保的發展、提高農村低保水平是其應有之義，也是必須要進行的重要工作，這就需要加大政府對農村低保的投入力度。而且在城鄉低保一體化的改革發展過程中，不論是城鎮還是農村都需要政府有力的財政支持，尤其是中西部的不發達地區。再次，應當拓寬低保資金的來源渠道，在政府投資之外，盡可能地吸引更多的資金投入，比如慈善捐款等。

3.3 搭建社區管理平臺，加強基層組織建設

城鎮最低生活保障制度建立的是從中央到地方的管理體制，實行地方各級人民政府負責制，本行政區域內的最低生活保障制度的管理工作由縣級以上地方各級人民政府的民政部門負責。由縣級政府的民政部門、街道辦事處和鎮人民政府負責最低生活保障制度的具體管理審批工作，居民委員會根據管理審批機關的委托，可以承擔城鎮最低生活保障制度的日常管理和服務工作。農村最低生活保障制度的管理體制在規范性方面與城鎮最低生活保障制度還存在一定差距。在大多數地區，從事農村最低生活保障工作的基層人員還是從事傳統社會救濟工作的人員，而且大多數農村基層經費和人員不足、工作人員的整體文化水平不高、管理不到位，出現大量的人情保等不合規的現象，工作的隨意性大，難以保證低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作為一種公眾制度，其管理的規范化和制度化方面應當進一步加強，在一體化的背景之下，更應當統一低保的管理方法和制度。

城鄉一體化的低保制度的建立，應當加強基層組織的建設和管理。基層組織對于本區居民的實際情況能夠很好地把握，便于保低工作的宣傳和開展，有利于救助對象的準確界定，使低保資金達到理想的發放效果。而且一旦低保家庭的收入發生變化，基層組織能夠比較快地了解和掌握情況，來督促低保對象退出，優化低保資金配置。

參考文獻：

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基金項目：河北省社會科學發展研究課題：河北省城鄉居民最低生活保障制度一體化研究（項目編號：201204020）。

作者簡介：王爭亞（1978-）女，河南南陽人，首都經貿大學博士研究生，石家莊經濟學院法政學院講師，研究方向：社會保障；吳元元（1979-），女，山東梁山人，研究生，石家莊經濟學院講師，研究方向：社會保障。