農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度法律思考

【文章摘要】

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市開(kāi)發(fā)對(duì)土地的需求急劇上升，農(nóng)村集體所有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已成為重要問(wèn)題。本文從現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀入手，并從物權(quán)法的角度對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行正當(dāng)性分析，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度提出幾點(diǎn)思考。

【關(guān)鍵詞】

集體建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；法律制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行土地國(guó)家所有和集體所有兩種土地所有權(quán)，建設(shè)用地也被分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面法律始終是被嚴(yán)格限制甚至是禁止的。對(duì)集體土地的這種制度安排，雖關(guān)注了土地的資源屬性卻忽視了資產(chǎn)屬性。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市開(kāi)發(fā)對(duì)土地的需求越來(lái)越大，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，在廣大農(nóng)村，農(nóng)村集體所有土地的“黑市”交易普遍存在。農(nóng)村土地被非法侵占，農(nóng)民利益得不到有效保障現(xiàn)象日益嚴(yán)重，因此研究農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題具有重要的意義。

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

從我國(guó)土地管理制度上看，土地權(quán)屬分為國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地兩類。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用所在集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地。在集體建設(shè)土地的流轉(zhuǎn)控制方面，法律幾乎是禁止的，這主要體現(xiàn)在：集體建設(shè)用地的主體限制嚴(yán)格，只能是農(nóng)村集體組織所興辦的企業(yè)或者農(nóng)村集體組織的成員，就其中集體組織成員對(duì)集體建設(shè)用地的使用僅限于宅基地。其他單位和個(gè)人僅能以入股或者聯(lián)營(yíng)的形式使用建設(shè)用地。建設(shè)用地的使用方式僅限于舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)使用權(quán)條件上幾乎作了禁止的規(guī)定。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租僅僅在取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下或者是集體建設(shè)用地被征收為國(guó)有的情況下才可以發(fā)生流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)行法律體制下，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)，是國(guó)家壟斷一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，國(guó)家通過(guò)征收將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，然后以國(guó)有土地出讓或者劃撥的方式來(lái)滿足城市化過(guò)程當(dāng)中的用地需求。集體土地使用權(quán)的這一法律規(guī)定，使該市場(chǎng)處于相對(duì)封閉的狀態(tài)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)長(zhǎng)期不能合法地進(jìn)入市場(chǎng)。但是，在城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)完全市場(chǎng)化下和城市化的快速發(fā)展城鄉(xiāng)地域相接的自然環(huán)境下，只要存在土地級(jí)差地租，集體建設(shè)土地使用權(quán)必然要進(jìn)入市場(chǎng)，謀取更多的利益。

2 從物權(quán)法角度分析我國(guó)農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

2.1 集體建設(shè)土地所有權(quán)主體不明確

我國(guó)《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)”。由此可見(jiàn)我國(guó)法律將各級(jí)“農(nóng)民集體”定位為農(nóng)地所有權(quán)主體，而由相應(yīng)的“集體經(jīng)濟(jì)組織”代為行使所有權(quán)。在實(shí)踐中，一般是由“村集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民委員會(huì)行使土地所有權(quán)，或者由“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民小組行使土地所有權(quán)。但事實(shí)上，村民委員會(huì)的法律定位并非“村集體經(jīng)濟(jì)組織”，而是村民自治組織。村民委員會(huì)在村內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)尤其是農(nóng)地所有權(quán)問(wèn)題上往往起著強(qiáng)力主導(dǎo)的作用。《物權(quán)法》第59條與其他相關(guān)法律專門規(guī)定，有關(guān)本集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序由本集體成員決定。但村民委員會(huì)在行使農(nóng)地所有權(quán)時(shí)，其作為村民自治組織的角色已經(jīng)異化為基層政權(quán)組織的代表，這使得前述的民主決策往往流于形式；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而形成了村集體事務(wù)由村民委員會(huì)成員集體壟斷、甚至變成村支部書(shū)記或村民委員會(huì)主任“一言堂”的局面。

2.2 集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)權(quán)能缺失

在使用權(quán)能方面。根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定，集體建設(shè)用地只有在出資入股、聯(lián)營(yíng)等法定情況下才能轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，原則上建設(shè)用地的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、出讓、出租或抵押。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體所有土地一般被限制于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等與集體密切相關(guān)的建設(shè)中，而不能得用于能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目中，從而使集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能呈現(xiàn)不完全性。

在收益權(quán)能方面。根據(jù)法規(guī)，除農(nóng)民自用或以集體土地出資外，其余建設(shè)都要申請(qǐng)使用國(guó)有土地。就是說(shuō)，要在集體所有的土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，必須先由國(guó)家通過(guò)征用將集體所有的土地變?yōu)閲?guó)家所有后才可以出讓，使得本應(yīng)該屬于集體所有的土地收益權(quán)受到了限制。

3 對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建的思考

土地制度決定了土地市場(chǎng)的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)正體現(xiàn)出對(duì)進(jìn)一步改革土地使用制度、完善土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的需求。土地市場(chǎng)的健康發(fā)展是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要保障。而我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度及相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只能以灰色狀態(tài)存在。因此，重新構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度是當(dāng)務(wù)之急。

3.1 修改完善現(xiàn)有法律法規(guī)

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓，土地土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”可見(jiàn)，《憲法》并沒(méi)有禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

目前，我國(guó)尚未出現(xiàn)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制的法律，一些集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的現(xiàn)行地區(qū)也都僅僅停留在由地方政府發(fā)布規(guī)范性文件的方式上，而這些規(guī)范性文件與國(guó)家法律之間存在明顯沖突。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷向前發(fā)展，法治建設(shè)不斷完善，必須杜絕公然違背國(guó)家法律的改革實(shí)踐。筆者認(rèn)為，可以在《憲法》和《立法法》的框架內(nèi)，通過(guò)規(guī)范性立法，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)制，為目前國(guó)內(nèi)各地區(qū)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供法律依據(jù)。在《憲法》的框架內(nèi)修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律，取消對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制，承認(rèn)農(nóng)民集體自行流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法性。在此基礎(chǔ)上，可由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行具體規(guī)范，明確流轉(zhuǎn)法的形式、原則、程序和收益分配辦法，使流轉(zhuǎn)有法可依，避免更多糾紛的發(fā)生。同時(shí)，考慮到我國(guó)幅員遼闊，各地農(nóng)村集體土地使用情況千差萬(wàn)別，國(guó)務(wù)院可以在相關(guān)行政法規(guī)中允許各試點(diǎn)地區(qū)所在的省級(jí)人民政府制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，在試點(diǎn)地區(qū)適用。最后，在總結(jié)各地農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)務(wù)院以及各省級(jí)人民政府的相關(guān)規(guī)范，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的專門法律，從而在全國(guó)范圍內(nèi)推廣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度。

3.2 明確各相關(guān)主體的權(quán)利

土地產(chǎn)權(quán)制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是科學(xué)合理確定土地權(quán)利和流轉(zhuǎn)收益分配的核心內(nèi)容。從全國(guó)各地試點(diǎn)的情況來(lái)看，一般都是村集體經(jīng)濟(jì)組織為土地所有者，土地使用者（或承包經(jīng)營(yíng)者）擁有土地使用權(quán)，有些還是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的公司代行所有者的權(quán)利。因此，在集體土地流轉(zhuǎn)中，土地所有權(quán)人、使用權(quán)人和政府之間的關(guān)系的確權(quán)十分重要。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面人手：首先，通過(guò)土地調(diào)查登記，保障交易安全。即在流轉(zhuǎn)發(fā)生前，對(duì)集體建設(shè)用地的權(quán)屬進(jìn)行全面調(diào)查，按照國(guó)家有關(guān)確權(quán)規(guī)定，明確集體建設(shè)用地所有權(quán)人和使用權(quán)人，頒發(fā)集體土地所有權(quán)證書(shū)和使用權(quán)證書(shū)，建立地籍檔案。其次，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持土地所有者和使用者自愿原則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人使用的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意。再次，明確界定政府土地行政主管部門的角色和職能。政府土地行政主管部門在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不是產(chǎn)權(quán)代表，而是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的治理者和服務(wù)者，因而，其職責(zé)應(yīng)該是簡(jiǎn)化治理程序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管，而不能介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)。

3.3 建立合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益的分配決定了資源流動(dòng)的方向和動(dòng)力。只有建立合理的收益分配及管理機(jī)制，才能真正達(dá)到保護(hù)農(nóng)民利益、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化資源配置、提高土地利用效率的目。因此，在構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即采用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式對(duì)原用地農(nóng)民按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。在收益分配涉及到政府、農(nóng)村集體和原土地使用權(quán)人三者之間的關(guān)系這個(gè)問(wèn)題上。筆者認(rèn)為國(guó)家（政府）作為管理者、服務(wù)者及基礎(chǔ)設(shè)施投資者，可以稅收方式對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行調(diào)整，以及取得一定服務(wù)費(fèi)用與建設(shè)用地增值收益分割額；農(nóng)民集體作為土地所有者，其收益就是建設(shè)用地地租加上建設(shè)用地發(fā)展權(quán)所致價(jià)值增值收益；農(nóng)民個(gè)人從集體收益中分配，但集體收益分配由村民大會(huì)表決。所以，立法必須既要明確基層政府或縣市政府與農(nóng)民集體之間的收益分配關(guān)系，也要明確農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人之間的分配比例，否則操作中會(huì)遇到難以克服的障礙。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織取得的流轉(zhuǎn)收益，其用途應(yīng)限定在補(bǔ)償原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和土地使用人、本集體公共設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)民社會(huì)保障開(kāi)支范圍內(nèi)，不能挪作他用。再次，為防止部分村干部侵吞或挪用集體資產(chǎn)，還需要建立一套公開(kāi)透明且行之有效的流轉(zhuǎn)收益分配與使用的監(jiān)督機(jī)制，來(lái)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益。

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