土地流轉中農民權益保護問題的探究

土地流轉是指在不改變農村土地所有權性質及土地農業用途的基礎上，農民依法自愿將其土地承包經營權轉移給他人的行為。土地流轉實現了農業資源優化配置，提高了農民收入，促進了農業經濟的增長。土地流轉能否健康發展取決于土地流轉主體的權益能否得到有效保護。然而，在現實中，農民作為土地流轉主體其權益受到侵害的現象時有發生，影響了廣大農民參與土地流轉的積極性，限制了土地流轉的速度和效益，探究農民權益保護問題已成為當前土地流轉工作的重要課題。

一、土地流轉中侵害農民權益的表現形式

隨著土地流轉主體的日趨多元和利益關系的日趨復雜，不同利益主體之間不可避免地展開了激烈的競爭。農民因先天的弱勢性在利益角逐中顯然處于不利地位，權益受到侵害。主要表現在以下幾個方面：

（一）農民土地流轉主體地位被取代

從流轉主體上看，現行法律賦予農民集體土地承包經營權，農民可依法自愿將土地以轉讓、轉包、出租、互換、入股等方式轉移給他人。在實際操作中，卻有少數基層干部，不尊重農民意愿，在無農戶簽名委托的情形下，自行以流轉主體身份直接介入流轉合同的訂立，干預土地流轉；還有個別村委會違背民主議事原則，不經法定程序擅自把集體所有“四荒”地對外出租，侵害了農民權益。

（二）土地流轉價格約定不合理

由于農民組織化程度不高，又缺乏利益表達機制，在過分強調業主利益保護的行政干預下，土地流轉價格常常得不到合理保證。另外，由于價格調節機制不健全，信息不對稱，農民也會面臨土地轉讓價格偏低、約定不合理等問題。特別是在租期很長的流轉項目中，農民僅關心眼前利益，缺乏對土地未來增值收益的考慮，經營者采用租金一次性給付方式，使土地流轉價格難以隨土地經營收益增加而調整，農民的遠期利益受到損害。

（三）農民土地流轉收益不確定

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》明確規定：“農村土地承包經營權流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。”盡管如此，仍有少數基層干部受利益驅動，不顧農民力量分散和知識薄弱，以低價反租倒包強制流轉，侵害農民收益；還有一些地方土地流轉程序不規范，大多都是以口頭約定，很少簽訂書面合同，即便是采用書面合同，也存在著權利義務約定不明、違約責任不詳等問題，不登記、不備案、不審批、缺乏對業主資格和經營能力的審查監督，結果當業主面臨自然和市場雙重風險，經營項目難以達到預期效果時，不兌現租金或要求降低租金的現象就會發生，使得農民的收益無法得到保障。

（四）流轉土地的用途被改變

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確要求，土地承包經營權流轉，不得改變土地所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。但是，在土地流轉實踐中，由于一些政府部門監管不力，少數開發企業擅自破壞土地耕作層、亂挖亂建、違法改變土地農業用途現象依然存在；另外，不依法辦理農用地轉用和土地征收審批手續，通過租用集體所有的農用地進行非農業建設的“以租代征”的違規流轉現象也有發生，造成農民失地。

（五）農民失地面臨生存風險

土地對于農民具有生產資料和社會保障雙重功能。在現實生活中，大部分農民文化技能不高，就業門路少，收入水平低，土地依然是農民賴以生存的基本生活保障。農民一旦失去土地，溫飽就會難以維持，面對政府就業援助與社會保障機制尚不夠完善的現實，失地農民面臨著生存風險。

二、土地流轉中損害農民權益的原因分析

（一）農民維權能力有限

當前我國農村文化及法治教育相對落后，大部分農民知識技能缺乏，法律意識淡薄，無力依法維權。法律明確賦予了農民在土地流轉中的自主、收益和民主管理等權益，但現實中由于農民力量分散且對自身享有的權益認識不足，在與地位優越的基層政府和組織嚴密的工商企業進行利益角逐中難以改變自身劣勢，無法與之抗衡。

（二）基層政府職能異位

基層政府作為我國農村工作的管理者，在農村土地流轉中理應扮演好組織協調和引導服務的角色。然而，個別基層干部在土地流轉問題上，盲目追求規模效應，缺乏維護農民權益的觀念，忽略了農民作為土地承包者具有法律授予的承包經營權和依法自愿流轉權，往往會以犧牲農民的利益為代價滿足業主的需求，不能公正履行政府職能，影響基層政府的公信力。

（三）法律制度不夠完備

法律制度供給不足，致使農民在土地流轉中缺失了維護自身利益的法律依據?，F行相關法律規定，我國集體土地的所有權法定主體由鄉、村及村民小組三級擁有，卻沒有明確規定主體的構成要素和執行主體的地位，實踐中造成了鄉和村民小組集體土地所有權主體虛置，基層干部和農民對土地所有權歸屬認知模糊，導致土地流轉主體錯位，基層政府代民做主，農民失去自主選擇權。另外，在我國現行法律體系中，涉及農村土地流轉的相關法律主要有《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》，對土地流轉的價格、違約責任、爭議解決辦法、審批登記程序、農民參與土地流轉制度保障和對侵權主體的責任追究尚缺乏明確規定。加之管理監督制度薄弱，造成了當前部分地區土地流轉的規范化程度偏低。

（四）市場配套機制建設滯后

目前，土地流轉交易市場還不完善，相關信息、評估、法律、融資擔保等社會中介服務體系建設滯后。政府相關服務機構大都存在著功能不全、服務不到位的問題。價格評估、信息發布、法律咨詢和救濟服務平臺尚未建立，農民無法及時獲得準確土地流轉信息，對土地價值缺乏預見，糾紛易發且得不到及時調處，不利于農民權益的保護。

（五）農村社保體系不夠健全

目前，我國農村社保體系還相對脆弱，現有的最低生活保障和養老保險、合作醫療保險等還存在著覆蓋面窄、標準低、資金籌措渠道單一、農民個人負擔重、基金管理效率不高等現實問題，不能替代土地對農民生活保障的功能。

三、土地流轉中保護農民權益的具體措施

（一）加強宣傳教育，提升維權能力

充分利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體手段，加強相關法律政策宣傳教育，提高農民知法、懂法和依法維權的能力，尤其注重強化農村干部群眾在土地流轉的主體、方式、程序和作用方面的宣傳教育，提高農民土地流轉的風險防范能力，同時防止基層干部濫用職權侵害農民合法權益，降低基層干部的執法風險；要有針對性地開展農業實用技術和經營管理知識培訓，培養出大批有文化、懂技術、善經營、會管理的新型農民，推進土地流轉。另外，對進城務工的農民要進行多種形式的職業教育和技能培訓，提高農民工專業技能，增強就業競爭力，促進農民向非農產業轉移，做到失地不失業。

（二）轉變政府職能，維護農民權益

基層政府應在土地流轉中充分發揮協調、服務、監督和管理職能。及時收集和發布政策和信息，正確引導和妥善處理流轉各方的利益關系，監管查處流轉中違背農民意愿、違反流轉程序、改變土地用途、侵害農民權益的違法違規行為，為農村土地流轉創造良好的外部環境。確保流轉不改變土地集體所有權性質，不改變土地用途，不損害農民合法權益。

（三）完善配套機制，建立服務平臺

推行土地流轉的目的，就是要實現農業增效、農民增收。針對目前流轉市場信息匱乏、價格偏離等問題，在發揮政府部門在價格評估、融資保險、法律援助等配套服務功能的同時，更應注重社會中介服務組織的引導和培育，為土地流轉搭建一個廣覆蓋、高效率的服務平臺。確保土地流轉雙方能夠及時獲得信息和資金支持，促進土地流轉市場的健康發展，為土地流轉價格的合理預估提供支撐，最大限度地降低因雙方實力差異大、信息不對稱所導致的農民權益損害。

（四）完善法律制度，強化監督管理

正確處理土地所有權與土地承包經營權的關系，是處理好土地流轉中各方權益之爭的關鍵。完善相關法律法規，明確界定土地問題上的集體經濟組織與其成員的關系，防止農民承包經營權受到侵害，防止集體土地所有權虛化，明確界定村集體經濟組織擁有土地所有權，村民大會擁有集體土地處分權；規范基層政府在土地流轉中的職權，為土地的合理利用提供制度保障，為土地流轉的正常運行提供良好環境；規范村委會的執行權，細化村務公開程序和內容，確保農民的知情權、參與權和決策權；結合地方實際，建立和完善土地流轉政策咨詢服務制度、流轉的信息發布制度、業主資格審核制度、土地用途審查制度、合同登記備案制度、流轉收益評估制度和土地糾紛調處等相關制度。只有依法規范土地流轉，才能徹底扭轉當前土地產權不清、流轉主體不明、流轉程序無序、民主管理權弱化的現狀，為保障農民在土地流轉中的合法權益提供法律和制度支持。

（五）完善社會保障，解農民后顧之憂

社會保障體系建立和完善應本著因地制宜的原則，分步驟、分階段推進，資金籌集來源于政府從土地出讓金中拿出一部分，社會籌集一部分，農民個人負擔一部分。逐步弱化農村土地的社會保障功能，尤其注重農村養老保險制度和農村最低生活保障制度的建立和完善，繼續擴大最低生活保障金和養老金覆蓋面，為低于當地最低生活保障線的農民提供基本保障，徹底解決農民老有所養的問題；不斷完善農民新型合作醫療制度建設，解決農民看病貴、看病難的問題，真正解除農民的后顧之憂，從根本上維護農村社會的穩定，推動土地流轉的快速發展。

[本文系駐馬店市哲社規劃項目“加快推進駐馬店市土地流轉的問題及對策研究”（項目編號：186 ）的階段性成果]

（作者單位：駐馬店農業學校）