我國系統性金融風險處置的問題及建議

【摘要】系統性金融風險危及整個金融體系的穩定性，而中央銀行作為宏觀審慎監管部門，肩負著維護金融穩定的職責，在處置系統性金融風險方面發揮著重要作用。本文通過梳理我國系統性金融風險處置的歷史經驗，找出我國在系統性金融風險處置中的不足和問題，并提出相關政策建議。

【關鍵詞】金融 系統性風險 處置

一、我國系統性金融風險處置的歷史經驗

（一）發放金融穩定再貸款

1997年以來，經國務院批準，中國人民銀行先后對一些高風險的金融機構發放緊急貸款，以及通過地方政府向中央銀行專項借款等方式，向被救助和處置的高風險金融機構提供專項再貸款。金融穩定再貸款的及時發放與使用，確保了處于危機中的金融機構對自然人個人債務和合法外債的支付，最大限度地維護了廣大存款人的利益，在一定程度上遏制了金融機構的風險蔓延，維護了地方金融和社會穩定。從另一角度來說，這一舉措增加了金融機構的支付能力，進而增加社會公眾對我國金融體系的信心，有利于社會主義經濟的發展。

（二）規范被處置金融機構個人債權的處置

2004年10月以前，我國對關閉破產金融企業的個人債務實行全額補償，這項政策為維護社會穩定發揮了重要作用，但也引發投資者、經營者等多重道德風險，加劇了金融風險的積聚。隨著民營企業控股金融企業的增多，這種由國家為所有金融風險買單的模式弊端逐漸暴露出來。尤其是德隆危機發生以后，作為民營企業，國家用公共資金為個人買單，存在不合理性。因此，從培育金融市場基礎出發，在風險金融機構被依法確定為停業整頓、托管經營、被撤銷后，國家對風險處置中的個人債權實行有條件的全額兌付。2004年10月，人民銀行、財政部、銀監會、證監會等四部委聯合發布了《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》，對大額個人投資者債權打九折收購。雖然部分投資人要承擔一定的損失，但使投資者風險自擔有利于推動我國金融市場的有效管理，真正建立有市場約束機制的投資規范，培育公眾的投資風險意識。

（三）創造性地運用國家外匯儲備對大型國有商業銀行注資

銀行脆弱性是系統性金融風險產生的根本原因之一，銀行內在脆弱性的程度越高，系統性金融風險就越大。而我國銀行體系脆弱性問題相當嚴重，為了化解銀行體系的風險，我國啟動了國有商業銀行股份制改革。在國有商業銀行利用自身資源不足于補充自有資本，以及財政能力有限，客觀上無力拿出大筆資源的情況下，我國創造性地動用了國家外匯儲備。自2003年12月起，國家運用外匯儲備先后向中國銀行、建設銀行、工商銀行和農業銀行注資近800億美元。注資后的四家國有商業銀行不良資產比例大幅下降、不良貸款撥備覆蓋率快速提高、資本充足率達到了國際標準，基本化解了其原有的財務風險。

二、我國系統性金融風險處置的問題和不足

（一）風險處置成本高昂

從我國處置系統性金融風險的方式來看，主要是發放緊急貸款、對金融機構注資、剝離不良資產以及兌付金融機構債務等。如在海南發展銀行出現擠兌情況時，中國人民銀行陸續投入再貸款進行救助，但在不斷投入再貸款過程中發現其負債過多，繼續救助成本過高，最后不得不實施關閉。而此時中國人民銀行已經投入了再貸款120億元，這些資金隨著海南發展銀行的倒閉也隨之成為壞賬。還有，1997～2001年，在對26個省區市427家中小金融機構及28588家農村基金會實施市場退出時，中國人民銀行發放再貸款1411億元；2002～2005年，中國人民銀行共發行8期1599億元中央銀行專項票據用于置換農信社不良資產和歷年掛賬虧損，即所謂的“花錢買機制”。由此可見，我國是通過付出高昂的成本來處置系統性金融風險。

（二）道德風險嚴重

在實踐中，當出現系統性金融風險時，中央銀行對金融機構的救助幾乎是源源不斷的，甚至是不計成本的。這種隱性擔保一是引發金融機構經營者和股東的道德風險。在面臨危機時，金融機構過于依賴中央銀行，相信其得到中央銀行救助是必然的，因此容易失去謹慎經營和審慎管理的動力。同時，金融機構經營者不用為自己的經營行為負責，不用承擔任何法律責任，金融機構甚至可以在沒有盡職盡責的情況下依然得到救助，這導致經營者在后續經營和追收資產階段與債務人共謀賴賬的情況，甚至出現偽造個人存款單以騙取中央銀行緊急貸款資金的惡劣行徑。二是引發存款者和地方政府巨大的道德風險。存款者不用甄別好銀行壞銀行，銀行倒閉其資產可以全額償付，個人以前獲取的高息也不可能完全抵扣，這反而刺激了存款者追逐高風險；地方政府也不用為其錯誤的干預行為負責，往往將救助責任轉嫁給中央銀行，認為中央銀行必須盡職盡責救助地方金融機構，個別地方政府推卸金融機構救助責任，導致當地人民銀行額外付出人力物力被動行使地方政府職責。

（三）分工協調機制存在缺陷

我國目前實行的是銀行、證券和保險的分業監管。然而，隨著我國經濟、金融對外開放程度的加深，金融業開展綜合經營的趨勢日益明顯，跨市場、跨行業的經營行為越來越多。因此，在分業監管體制下，由于缺乏有效的監管協調和信息共享機制，容易出現監管真空、監管重復、監管規則不銜接和不統一等問題。如德隆系風險的爆發在一定程度上就反映了監管制度的不完善，難以對跨市場、跨行業的經營行為實行有效監管。而一旦發生系統性金融風險，中央銀行與監管機構沒有明確的分工和責任，一般都是依靠中央銀行履行最后貸款人職能。

（四）處置工具和手段不足

我國目前已經建立了證券業和保險業的投資者保護制度，但在金融體系中占據絕對主導地位的銀行業尚沒有建立市場化的補償機制，即存款保險制度。縱觀存款保險制度比較完善的國家，其存款保險機構可以采取直接賠付存款人、收購與承接、過渡銀行、持續經營援助等方式來處置風險、減少成本。因此，其處置系統性風險的工具和手段是多元化的。而沒有建立存款保險制度的國家，由于顧及大批存款人因金融機構倒閉而承擔一定的損失，監管機構和法院處理起來往往慎之又慎，從而影響了問題金融機構的處置效率，中央銀行在處置系統性金融風險時也往往是孤軍奮戰。

三、完善我國處置系統性金融風險的政策建議

（一）完善金融市場退出機制和風險補償機制

一是加快制定和頒布有關金融機構市場退出的法律法規，同時確定系統重要性金融機構的認定標準，最大限度地降低社會成本。二是加快建立存款保險制度、不斷完善證券投資者保護基金制度和保險保障基金制度，盡量減少金融穩定再貸款的發放，避免中央銀行演變成彌補損失的工具。三是通過發行次級債券、特別國債、原有股東增資、新股東出資以及中央銀行再貼現和有擔保的再貸款等途徑，開辟多樣化的救助資金渠道。四是建立危機救助機制和市場退出問責制，根據風險和危機的不同情況，制定明確的危機救助標準，并通過問責制度，嚴厲追究有過錯的高級管理人員的責任。

（二）建立金融穩定協調機制

從西方市場經濟國家的一般做法看，在對有問題或出現危機的金融機構進行風險處理時，中央銀行與監管機構有著明確的分工和責任。如在英國，當金融機構出現問題時，金融服務局負責審核該金融機構是否面臨破產、對其他機構可能產生的影響，以及由私人部門提供援助的可能性。如果金融系統的穩定性受到威脅，金融服務局則要邀請英格蘭銀行參與解決。英格蘭銀行負責審核系統穩定性受威脅的程度以及發揮最后貸款人職能的必要性。如果英格蘭銀行不得不向市場注入資金，那么，財政部就必須介入決策。為此，英國建立了財政部、英格蘭銀行及金融服務局之間的三方小組會談制度，定期磋商，交換信息。因此，我國可以借鑒英國，積極探索建立中央銀行、財政部門與金融監管當局的金融穩定協調機制，在發生系統性風險時，按照職責分工和責任，及時介入風險處置。

（三）中央銀行應建立行使最后貸款人職能的科學理念

中央銀行行使最后貸款人職能容易引發道德風險，從而產生逆向選擇，因此，中央銀行不能輕易運用最后貸款人的手段來實現維護金融穩定的目標。中央銀行應建立科學的金融風險監測指標體系，對高風險金融機構的風險性質進行客觀、審慎的評估，準確判斷其清償能力及所出現的風險對整個金融體系的影響。只有在可能引發系統性風險、并且風險機構具備清償能力的條件下，中央銀行才履行最后貸款人職能向其提供流動性支持。對于非系統性風險，中央銀行可以不給予流動性支持而由金融監管部門采取重組或關閉等措施進行處置，充分發揮市場的優勝劣汰機制。

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