基于BSC的政策性金融績效審計評價指標體系的構建

【摘要】金融審計被定位于國家經(jīng)濟安全保障的宏觀高度，金融審計在金融領域監(jiān)管系統(tǒng)中的作用和地位開始備受關注。當前我國政策性金融機構在抵御金融危機影響，促進經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。因此，加強對政策性金融機構的審計研究，是當前亟待解決的關鍵問題。本文在對我國政策性銀行績效審計現(xiàn)狀分析的基礎上，選取平衡計分卡（BSC）這一績效評價工具，探討了我國政策性銀行的績效評價指標體系的構建問題，力求設計一套具有針對性、合理性、可操作性的政策性金融績效審計評價指標體系。

【關鍵詞】政策性金融 績效審計 指標體系

一、引言

政策性金融是指在一國政府的支持和鼓勵下，以金融資源配置的社會合理性為最大目標，以國家信用為基礎，以政府政策性扶植的強位弱勢群體為金融支持對象，以優(yōu)惠的存貸利率或信貸、保險的可得性和有償性為條件，在專門法律的保障和規(guī)范下而進行的一種特殊性的制度安排（白欽先、王偉2010）。2008年以來，由于政策性金融機構次級貸款風險的集中爆發(fā)引起國際金融危機，以及審計“免疫系統(tǒng)”理論的提出使得金融審計被定位于國家經(jīng)濟安全保障的宏觀高度，金融審計在金融領域監(jiān)管系統(tǒng)中的作用和地位開始備受關注。當前我國政策性金融機構在抵御金融危機影響，促進經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。因此，加強對政策性金融機構的審計研究，是當前亟待解決的關鍵問題。

國外績效審計產(chǎn)生與20世紀40年代，目前已經(jīng)成為各個國家審計工作的重要內(nèi)容。我國國家審計署2003年發(fā)布的《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，未來五年審計工作的主要任務之一就是“積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益”。作為政策性金融機構對其對內(nèi)部審計的職能也進行了調(diào)整，績效審計成為其工作的重要內(nèi)容。國家審計也在通過政策性金融績效審計加強對政策性金融機構的監(jiān)管。盡管政策性金融績效審計的實踐工作已經(jīng)展開，但是對于績效審計中關鍵的評價指標體系的構建仍是制約相關理論與實踐發(fā)展的瓶頸問題空白。鑒于此，本文通過應用層次分析法，構建政策性金融績效審計指標體系，并探討其應用。

二、政策性金融績效審計現(xiàn)狀分析

1994年，國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行三家政策性銀行相繼成立，到2003年，中國進出口信用保險公司的成立，標志著我國政策性金融體系的初步構建。經(jīng)過多年發(fā)展，我國政策性金融機構正在逐步的完善并且已經(jīng)取得了階段性的成果。但是，由于我國發(fā)展政策性金融的時間畢竟較短，經(jīng)驗也不很足，加強對政策性金融機構的績效審計有利于完善政策性金融在社會經(jīng)濟生活中的重要作用。政策性金融績效審計是審計機關對政策性金融機構的經(jīng)營管理活動所進行的審計活動，通過考察發(fā)揮核心功能、履行政策性職能、防范重大風險、維護金融安全、促進可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容為主要目標的活動?！秾徲嬍?003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》已于2003年7月1日開始執(zhí)行。規(guī)劃著重強調(diào)，金融審計將以國有商業(yè)銀行為重點，同時逐步加大證券保險和政策性銀行的審計力度。從此就開始對政策性金融績效審計進行探索和實踐。歷經(jīng)十年時間的績效審計，取得了喜人的成績，同時我們也看到存在著諸多的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）對政策性金融績效審計的認識存在誤區(qū)

長期以來，公眾對績效審計的認識有兩個方面的誤區(qū)，一是認為經(jīng)濟效益僅僅是對于企業(yè)所從事的物資資料的生產(chǎn)而言，對于非物質(zhì)生產(chǎn)領域的非營利組織和政府部門而言沒有產(chǎn)生經(jīng)濟效益，因此沒有必要進行績效審計。二是認為對政策性銀行的審計重點應該放在真實性和合規(guī)性審計方面，開展績效審計并無益處。由于績效審計在我國開展的時間并不長，部分審計人員以及被審計單位對績效審計并不了解，甚至有些基層分行的高管人員則認為，績效評價并非是審計人員的責任，而是管理者的事情，決策、體制、管理等方面存在的問題應該是管理者管理的問題，和財務沒有多大關系，所以審計不應插手。這種對績效審計認識的滯后和不到位已經(jīng)嚴重阻礙了績效審計工作在政策性銀行的順利開展。

（二）審計人員素質(zhì)尚難以勝任績效審計要求

績效審計基于財政財務審計而產(chǎn)生，由于涉及的審計范圍更為廣泛，審計技術和方法更為復雜，因此其屬于難度較高的綜合性審計?？冃徲媽徲嬋藛T的要求除了具備較強的審計知識之外還要求通曉經(jīng)濟管理、人力資源、項目投資，工程管理、外匯管理等多方面的知識。而我國目前的審計隊伍中，金融審計的人員配置呈現(xiàn)出知識結構單一的局面，精通財務和金融知識的人員占了大多數(shù)，而非財經(jīng)類專業(yè)人員則嚴重缺乏。這種人員配置狀況已成為制約績效審計開展的關鍵因素，將不利于對績效進行全面、客觀、公正的分析評價。

（三）受現(xiàn)行審計體制的制約，績效審計的作用難以充分發(fā)揮

政策性銀行現(xiàn)行的審計監(jiān)督體制正處在改革階段，比如農(nóng)發(fā)行實行總行一級法人負責，因此，在審計項目中審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一的隸屬關系和共同的利益，權責關系不明晰，實質(zhì)上是自己審自己的“內(nèi)部審計”關系。首先，一些分支行領導對審計工作的重要性認識不足，法制觀念淡薄，在指導思想上，怕揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而違反有關規(guī)定干預內(nèi)審人員依法揭露和處理審計發(fā)現(xiàn)的問題，對審計發(fā)現(xiàn)的其他問題也是要求審計人員避重就輕、輕描淡寫。其次，由于內(nèi)部審計部門受當?shù)厥蟹中蓄I導，干部的使用、調(diào)動、任免權在當?shù)匦校詫徲嫴块T很難保持超然的第三方地位，千絲萬縷的利益聯(lián)系削弱了各級內(nèi)部審計部門對績效審計應有的監(jiān)督和評價作用。這正是制約審計部門有效開展績效審計的一個重要的體制性誘因。

（四）統(tǒng)一的績效審計評價標準難以確定

評價標準是開展績效審計不可或缺的重要因素和技術要件，其主要作用在于為審計提供了一把判斷是非曲直的標尺。但是較之于財務審計而言，評價標準難以確定，評價指標體系不健全的問題始終是制約績效審計有效開展的關鍵技術因素。績效審計評價主要集中在對經(jīng)濟性、效率性和效果性，3E審計通常都歸結為成本與效益的分析和比較。而對于政策性銀行而言，信貸資金投放的政策性導向使得對效益評價起來更加復雜，這是因為政策性銀行的資金投入與政府活動密切相關，政府的成本與效益不僅要考慮直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且還要考慮間接的成本和效益、無形的成本和效益。對于無形的成本和效益來講，往往無法直接考量，且其估算的標準和方法會隨著績效審計對象的不同而有所不同。同時，政策性金融績效審計評價中，很多問題難以用數(shù)據(jù)來進行衡量，需要加入大量的定性評價指標，所以審計人員要特別注意所選擇的評價標準的科學性、合理性、導向性，只有這樣才能保證評價結果的權威性、公正性。而如何構建指標體系，正式本文要解決的主要問題。

三、政策性金融績效審計評價指標體系設計

政策性金融績效審計評價的核心目的在于通過客觀地評價政策性金融活動的績效并將評價信息及時反饋給利益相關的各方，從而在政策性金融活動執(zhí)行機構及其上級部門等各組織間建立起一種責任機制，最終保證其組織目標的實現(xiàn)。政策性銀行作為一種特殊的金融機構，其職能主要體現(xiàn)在信用中介、直接扶持、政策導向和補充輔助四個方面，本文正是基于此，運用平衡計分卡（BSC）原理從五個維度構建績效審計評價指標體系。

（一）維度及指標設置

在圖1所示的政策性金融績效審計評價的平衡計分卡績效評價體系中，平衡計分卡五個維度之間相互影響，相互作用，每一維度都包括具體的目標與其相應的評價指標。

圖1 政策性金融績效審計評價的平衡計分卡

1.政策實現(xiàn)維度。由于政策性銀行不同于商業(yè)銀行，它是不以盈利為其經(jīng)營目標的，因此在績效審計評價指標設計方面這一特征都必須在評價指標體系的設計中得以充分體現(xiàn)。為了力求最大限度的突出政策性銀行的特殊性，并作為政策性銀行績效評價指標體系之首。

在資源配置方面，政策性銀行將社會合理性作為首要目標，通過政策性金融的活動，對強位弱勢群體進行支持和扶植，來彌補市場競爭中帶來的福利損失，進而促進社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，在實現(xiàn)金融資源社會和理性目標的同時，政策性銀行也許要考慮自身的發(fā)展，更好的實現(xiàn)其經(jīng)營目標。因此，我們認為，應該將追求資源配置社會合理性最大化作為此維度的戰(zhàn)略目標，此維度的評價指標確定為兩個方面：社會效益的實現(xiàn)和企業(yè)自身的發(fā)展能力評價。

2.財務維度。財務評價始終是績效評價的重要內(nèi)容，同時也是評價的基礎內(nèi)容，政策性銀行作為具有特殊職能的金融企業(yè)，需要按照金融企業(yè)的財務指標考慮對于銀行績效評價和經(jīng)營管理的作用。與此同時，基于政策性銀行的特殊性，其財務維度的目標不應僅僅確定為經(jīng)濟效益的最大化，還應考慮其社會效益。此該維度的目標應是在不以盈利為目的開展業(yè)務的基礎上，在為客戶提供融資服務最大化實現(xiàn)社會效益的同時，適當?shù)臓幦∝攧招б?。指標的設置主要考慮資產(chǎn)收益率等財務指標。

3.客戶維度。政策性銀行的客戶主要是符合國家政策規(guī)定，在政策性銀行開立賬戶的與政策性銀行相關的各類企業(yè)事業(yè)單位。所以，政策性銀行在客戶維度首先應該考慮提高客戶滿意度，除此之外，還應注意對準客戶融資資格的評價，在以充當政府宏觀管理工具前提滿足的情況下，自主選擇客戶時，適當增加可獲利客戶數(shù)量，至少做到“保本微利”。

4.內(nèi)部流程維度。政策性銀行應努力確定和測量自己的核心能力，維持銀行內(nèi)部的高效運作。我國政策性銀行在內(nèi)部流程維度方面的戰(zhàn)略目標為，以提高經(jīng)營效率和開拓創(chuàng)新為目的，進行風險控制及成本管理。銀行的風險中介功能決定了銀行承擔和分散金融風險的行為構成了銀行的主要經(jīng)營活動?；诖?，風險控制對于銀行績效評價的重要性不言而喻。因此內(nèi)部流程維度關鍵的成功因素為：良好的風險控制和內(nèi)部控制機制以及有效的成本降低。

5.學習與成長維度。政策性銀行改革后面臨的重要問題是如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并創(chuàng)造價值，面臨多變的營運環(huán)境和不斷增長的競爭壓力，要想實現(xiàn)長期的可持續(xù)發(fā)展并創(chuàng)造價值，政策性銀行必須不斷改變目標與策略，只有通過學習與成長，提高人員的素質(zhì)、開發(fā)新的金融產(chǎn)品，才能提高內(nèi)部經(jīng)營效率和服務質(zhì)量，為客戶創(chuàng)造更大的價值，銀行才能獲得新的市場，提高收入和利潤。我們認為政策性銀行在學習和成長維度方面的戰(zhàn)略目標應為，以培養(yǎng)戰(zhàn)略思考能力和提高業(yè)務技能為目的，增強員工能力，確保組織健康成長。

基于以上分析我們構建的基于BSC的政策性金融績效審計的評價指標體系如下表所示（見表1）：

表1 基于BSC的政策性金融績效審計的評價指標體系

（二）指標權重設置方法

在上述政策性金融績效審計評價指標體系中，審計人員應考慮數(shù)據(jù)的可取性等因素首先確定適合本次審計的指標，其次確定各項指標的權重。各項指標的權重代表了各項指標在績效評價體系中的相對重要性，以及對整體績效的相對貢獻的大小。對于政策性金融績效審計而言，指標權重的大小同樣具有導向作用，對政策性銀行績效評價的過程和結果具有重要的引導意義。確定指標的權重也要根據(jù)評價對象、考核時期和考核目的的不同，按照以戰(zhàn)略目標和經(jīng)營重點為導向、整體優(yōu)化、現(xiàn)實平衡與未來發(fā)展相結合、主觀判斷和客觀事實相結合的原則，基于企業(yè)戰(zhàn)略和工作流程的特征而制定?？蛇x擇的對政策性銀行績效評價的過程和結果具有重要的引導意義。指標權重設置可選擇因子分析法，它是運用權值因子判斷表對設計的各個指標進行兩兩比較，并評估分值來確定權重的方法。使用這一方法首先，組成考核小組，其次，考核小組成員對所有績效指標進行兩兩比較確定相對重要程度；最后統(tǒng)計考核小組結果，并將考核小組結果折算成權重。指標權重設置的其他方法本文不再贅述。

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作者簡介：孟志華，蘭州商學院會計學院講師；謝敏，中國人民銀行汕尾分行；陳興娟，甘肅金川集團財務有限公司。