農村政策性金融的變遷與功能缺失

【摘要】本文通過論述農村政策性金融的變遷、存在問題和農村政策性金融的功能缺失強調我國農村政策性金融的發展方向，并提出相應的解決辦法。

【關鍵詞】農村政策性金融 變遷 功能缺失

農村政策性金融是為了配合政府實現發展農村經濟的政策目標，在農村特定領域內從事的直接或間接進行的政策性融資活動，兼有財政性融資和商業性金融的部分功能。在其履行職能或發揮作用的過程中，具有逆向選擇性、政策導向性、準公共性、可變性和階段性等特點，對促進農業增產、農民增收、農村發展和社會主義新農村建設中具有十分重要作用。但也存在明顯的問題。

一、我國農村政策性金融的變遷

華夏文明起源于古代的農耕文明，到了商代，農業成為了當時社會最主要的生產部門。春秋戰國時期中國農業也進入了精耕細作的階段，農產品剩余促進了商品生產和貨幣交換，借貸信用活動也隨之發展起來。當農業金融活動從一般農戶和商人擴散到為國家所利用時，就打上了政策性的烙印。

（一）中國封建社會的農業政策性金融

秦漢時期，重農思想被推向高潮，朝廷推行了一系列的重農政策，借貸活動也隨著農業生產和農村經濟的發展活躍起來。漢唐扶農思想得到了繼承和發展。宋朝出現“青苗法”。清朝推行“攤丁入畝”，使得農民和手工業者白由遷徙，調動農民和其他勞動者的生產積極性，促進社會生產的進步。

（二）中國近代的農業政策性金融

資產階級民主革命時期，同盟會政治綱領“三民主義”中提出“平均地權”。1925年，中國共產黨始建地方農民借貸機關“農民銀行”。抗戰時期，敵后根據地成立和改組了一些邊區銀行與合作社，不僅把支援農業放在首位，而且重視政治政策性，堅持生產觀點與階級觀點相結合。解放戰爭時期，中國人民銀行于1948年11月成立，標志著新民主主義金融體系的正式形成。

（三）新中國成立后計劃經濟體制下的農業政策性金融

從1949年到1978年，農村金融活動是按照人民銀行的統一指令進行，不存在商業性銀行，完全是政策性金融，甚至有些項目貸款屬于無償撥款。

（四）改革開放的現代農業政策性金融

1979年2月中國農業銀行恢復成立，統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導信用社，發展農村金融事業。1994年中國農業發展銀行成立。目前，農發行已逐步形成了“兩輪驅動”業務發展戰略，即著力發展糧棉油全產業鏈信貸服務，著力發展以新農村水利建設為重點的農業基礎設施建設中長期信貸業務。

二、我國農村政策性金融發展存在的問題

從世界范圍來看，農村政策性金融在農業和農村經濟發展中發揮了重要的推動和支撐作用。然而，我國農村金融發展滯后，并出現了金融支農弱化的趨勢，農村政策性金融更是嚴重缺位，這與我國農村建設的目標和要求是不相符的。構建并完善農村政策性金融體系，增強農村政策性金融功能是我國經濟發展的重大現實問題。

（一）農村政策性金融的供給不能滿足農村經濟發展需要

從全世界范圍來看，農業具有公共性特征，不能完全依靠市場化的金融來支持其發展。包括美、歐等發達經濟國家在20世紀初期就建立起相對完善的農業政策金融體系，來彌補農村金融市場發展的不足。我國農村保險市場發展嚴重不足，農村政策性金融不能得到保障，從而導致農村金融務供給嚴重不足。

（二）農村政策性金融實現的功能與需求不符

在實踐運行中，農業發展銀行逐漸成為農產品收購貨款支持機構，服務的重點領域被局限在農產品流通領域。農業和農村發展基礎設施建設、農業生產和加工企業的培育、農業產業基地建設等方面的金融供給沒有足夠的支持，對農村經濟的持續發展形成巨大的挑戰。

（三）運營機制不科學，缺乏可持續性

我國政策性金融主要由中國農業發展銀行負責實施，農業發展銀行在實際運作過程中承擔了較多的農業政策性功能，沒有完全按照市場規則處理事務，根據農發行發放的貸款是否能夠滿足政府要求進行考核，缺乏相應的激勵機制，這種模式下往往導致運作的高成本和低效率。

（四）資金來源渠道與業務周期不匹配

農業政策性金融業務的功能主要集中于支撐國家中長期涉農產業政策、地區經濟發展政策的落實，這些投資往往投資周期長、數額巨大、經濟效益低、資金回籠慢。資金來源的短期性與政策性金融業務的長期性之間形成了鮮明的對比，增大了政策性金融業務經營的困難和風險。

（五）立法嚴重滯后，缺乏有力的法律支撐

農業發展銀行已經運轉了10余年，圍繞農村政策性金融業務的發展，政府也出臺了一些文件和章程，但是與其配套的法律遲遲沒有出臺，使得農村政策性金融相關活動缺乏法律依據，也難以形成有效的法律約束，嚴重制約了農村政策性金融的健康發展，也給監管部門的監管工作增加了難度。

三、農村政策性金融的功能缺失

目前，我國農村政策性金融功能缺失嚴重，農村政策性金融體系不夠完善，功能缺位現象嚴重，與農村經濟發展的現實需求不相適應。具體來說有以下幾個方面。

（一）金融機構形式單一

只有中國農業發展銀行專門經營農村政策性金融業務，缺少政策性保險機構和政策性擔保機構。農業銀行和農村信用社也承擔部分政策性金融職能，但畢竟以商業性金融為主。

（二）農發行開辦政策性金融業務困難較大

農業發展銀行自身生存與發展陷入困境，難以完全承擔起農村政策性金融的重任；農業銀行商業性金融和政策性職能錯位，不能有效履行農村政策性金融職能；農村信用社因開辦小額信貸，造成部分經營虧損，承擔農村政策性金融職能也陷入兩難境地。

（三）農村政策性金融與財政性金融功能分割影響農村政策性金融功能

近年來，中央明確了“多予、少取、放活”政策，提出“工業反哺農業，城市支持農村”的方針，國家財政向農村轉移支付也在逐年增大，但未與政策性金融資金配套使用，政策性金融發揮的作用不明顯，支持“三農”發展的效果不佳。

農村政策性金融具有商業性金融的既有特征，又兼具財政性融資的政策性特征。所以，農村政策性金融資金應當實行有償使用，但考慮政策性特征，所以要執行低息優惠利率；農村政策性金融機構的不能以盈利為目的，而以貫徹落實國家農業政策，促進我國農村經濟發展為己任，充分體現政策性金融的“市場+政策”的特征。

參考文獻

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基金項目：糧食安全與農業政策性金融研究，項目來源：黑龍江省金融學會，項目參與人：姜睿、李瑩、杜學軍、高雁南、楊婷婷。