基于淮河視角的洪水保險模式

【摘要】淮河流域由于受多變的氣候和復雜的地形因素影響，造成本流域洪澇災害頻繁，給國家和淮河兩岸人民帶來了巨大的生命財產損失。通過建立流域性的洪水保險制度來控制洪水災害是可以接受的，因此，本文在回顧、總結淮河洪水保險經驗的基礎上，從制度層面重新選擇適合淮河流域洪水保險模式，可以達到投保人和保險人的效用最大化，以最大程度減少洪水給淮河兩岸人民的財產頓時和人身傷亡。

【關鍵詞】淮河流域 洪水災害 洪水保險模式

一、淮河流域紅石保險的試點：凸現保險保障的社會功能

20世紀80年代，由水利部、財政部、民政部、中國人民保險公司和安徽省人民政府共同在安徽省淮河流域的行、蓄洪區組織試行的“漫堤行洪農作物保險”①，旨在通過保險的辦法來解決行、蓄洪區運用后農作物損失的補償問題。

1986年，中國人民保險公司安徽分公司開始在淮河行蓄洪區進行漫堤行洪保險試點工作。保險范圍為淮河干流南潤段行洪區，區內共有農戶4056戶，耕地1067.3hm2。保險對象為夏、秋兩季農作物。當淮河水位達到或超過漫堤行洪水位（26.28m）時，按規定漫堤行洪時造成農作物直接受淹的損失給予賠償，保險金額按單位產量和國家收購價核算。夏季作物保險費率為11%，秋季作物保險費率為36.67%。雖然取得了不少經驗，但由于行蓄洪區內經濟落后，單靠自身投保，保費籌集困難。為此，1988年安徽省政府出臺《淮河行蓄洪區防洪基金征收、使用和管理辦法》，開始對淮河堤防保護范圍內的企業和農戶征收防洪基金。1991年，淮河流域發生特大洪澇災害后，此階段防洪保險試點的保險范圍擴大到6個行蓄洪區，共有耕地面積28600hm2。保險期限自1992～1996年，為期5年，實收保險費3123718.77元。保險責任為承擔按調度方案行蓄洪后造成秋季農作物的直接損失。年保費規定由農戶交納20%，防洪基金補助80%。

（一）模式的適應

一是建立防洪基金。防洪基金的來源由中央和地方按1∶2承擔，地方配套基金的籌集方式是在淮河堤圈保護范圍內征收，并成立基金會。二是對低標準的行蓄洪區實行防洪保險，保費由投保戶承擔20%～30%，防洪基金承擔70%～80%，保費每年一次交付。三是投保種類為農作物，在投保期內，若行蓄洪使賠償金額超過保費，超過的部分由保險公司承擔：如不發生保賠或賠償節余，按節余額70%返還給基金會使用。

（二）保險實際理賠狀況

1996年7月20日，董峰湖漫堤行洪，保住了其他行蓄洪區。董峰湖行洪受淹后，根據保險協議賠付，解決了農民災后補種資金和生活困難。同時，根據地方要求，對其他3個未行洪的行蓄洪區也給予了防洪損失適當補償。

（三）保險試點經驗總結

一是對運用保險方式補償行蓄洪損失進行了有效實踐，為進一步地推行洪水保險制度積累了經驗。二是是我國初次嘗試將保險作為政府參與的措施引入治水，為建立類似的防洪經濟補償機制提供了經驗。三是在行蓄洪區開辦保險，使農民的損失得到部分賠償，對保障行蓄洪區及時有效運用，減少矛盾具有重要意義，同時也減輕了行蓄洪區運用后國家對恢復災區生產、生活及重建家園的救助壓力。四是洪水保險業務的開辦，使農民加深了對水患意識的理解，增強了洪災風險防范意識，也增加了對保險業的理解。

（四）問題所在

其一，對保險認識不足。1988年第一階段試點結束后，計劃繼續擴大試點，但由于3年試點中沒有發生行洪賠付，地方政府和群眾認為不劃算，對保險不再積極，配套資金不到位，試點工作中斷；1991年淮河發生大洪水，安徽省淮河流域啟用了15個行蓄洪區，損失嚴重，由于保險試點中斷無法給予賠償，給救災工作造成很大壓力。其二，保費征收困難。第一階段試點中，群眾要負擔保費的30%，相當于農業稅的數額，負擔過重；此外，國家財政負擔也較重。其三，保險操作不規范。在第二階段試點中，保險協議應對行洪的董峰湖進行賠償，而其他幾個未行洪的地區也要求賠償，把保險等同于救災的做法，不利于保險工作的正常開展。

淮河行、蓄洪區的洪水保險試點是一種享有國家補貼的商業性保險。因被保險對象限制在特定的行蓄洪區內，并有一定的強制性，稱為定向型洪水保險。除了這種定向型洪水保險外，我國還進行了其他多種形式的洪水保險的嘗試。如1992年中國人民保險公司商業性的財產保險和防洪工程建設保險，民政部政策性的農村救災保險等。

二、淮河流域防洪體系中開展洪水保險的模式設計

（一）加強洪水保險的宣傳，增強全流域對防洪保險的認識

目前，淮河流域經濟還比較落后，人民群眾的文化素質和消費層次比較低，農業人口及無職業者占有較大比重，加之災害頻發，歷來忍受，習以為常，人們的保險意識還比較淡薄。1991年流域內發生特大洪水以后，人們又意識到了保險的重要性，試點工作才得以繼續。此外，把保險等同于救災恰恰反映了人們對保險體制還沒有足夠認識。正因如此，才導致了洪水保險第一階段試點工作的中斷。

所以要廣泛開展保險及洪水保險的宣傳工作，提高流域內群眾的洪水保險意識和對保險體制的認識。要使流域內從上到下都認識到防洪保險是現代文明社會防御洪水、防災減災轉移風險的一種方式，是社會大生產中防災減災社會化的一種客觀要求。從而調動全流域社會成員積極參加防洪保險，支持國家的防洪減災計劃，這對于全流域防洪減災、減少防洪的國家投入、投保單位受災后迅速恢復生產重建家園和保持社會穩定都有積極的意義。

（二）確立洪水保險的政策性保險地位，建立淮河流域洪水保險管理局

建議由國家財政部、水利部、民政部、中國人民保險公司聯合設立“國家洪水保險總局”，作為全國洪水災害保險管理機構，負責全國洪水災害保險計劃的制定及實施監督管理，負責全國洪水災害保險基金的籌集、管理、調撥、賠付審批等。

由中國人民保險集團分公司、淮河流域水利委員會、淮河流域各級行政區財政、水利、民政等部門聯合組成“淮河流域洪水保險管理局”，負責統一管理和組織實施洪水災害保險的技術規劃和洪水災害保險基金管理，由中國人民保險集團作為代辦主體，提供保險技術支持，主要是銷售保單、災后定損、理賠。具體操作可由中保集團分公司以自己的名義出售洪水災害保險，但不承擔洪水災害風險，而將出售的保單全部轉交給洪水災害保險管理機構，憑保單數量獲取傭金。

淮河流域洪水保險管理局負責承擔相應的洪災風險，負責保險金的統一管理使用，獨立核算，不以盈利為目的，實行收支平衡，略有節余，以備大災。

（三）在淮河流域行蓄洪區實行強制性洪水保險

在商業保險市場上，一項風險必須存在眾多獨立同分布的風險單位才能被視為可保風險。保險人可以通過將統計上相互獨立的風險單位匯集起來集成一個大集合來分散風險，從而降低該集合中風險單位的平均風險。但是，洪水保險不符合這一最基本的要求。因為當發生大洪水時，洪災區的所有投保人即所有風險單位都會因洪災遭受損失，此時，這些風險單位就不再相互獨立或相關的，在風險單位之間相互分散的效果就大大削弱。這對保險市場就會產生巨大的影響，導致保險公司產生重大的財務危機甚至破產。我國的實踐已經證明了這一點。因此，根據分蓄洪區建設與管理的實際需要，必須在淮河流域行蓄洪區實行強制性洪水保險方式。

強制性洪水保險除充分運用經濟手段外，還必須輔以行政手段、法律手段和宣傳教育手段等。強制性洪水保險費由中央財政、地方財政、保護區（受益區的單位及個人）和投保戶共同負擔。保護區的單位和個人可以多種形式承擔義務，如在分蓄洪區試行洪水保險時，可通過交納防洪保安費體現；而在整個防洪區全面推行洪水保險時，則應交納保險費。洪水保險在實施之初，要走低保額、低保費的路子，以鼓勵更多的居民參加洪水保險，并從最低層次上保障人民財產安全。

（四）應進一步加強與洪水保險相關的各項基礎工作

如：開展淮河流域防洪區尤其是行蓄洪區基本情況調查，建立流域洪災損失資料中心，編制流域洪水風險圖，完成洪水風險的等級劃分；同時，制定詳細的《防洪澇預案》，明確各級洪水風險。根據洪水風險分布狀況和標的狀態，編制洪水保險費率，實行浮動洪水保險費率；在初始階段先統一采用標準的費率，在實際運用中根據災情輕重逐年調整。制訂《洪水保險條例》和《淮河流域行蓄洪區洪水保險辦法》等，為開展淮河流域洪水保險提供技術和法律支持。

（五）積極探索洪水災害風險分散的途徑

要改變目前單個保險公司承保的狀況，以提高淮河流域防洪工程的投保率和試行開展洪水保險業務。如：建立洪水再保險體系，建立專項的洪水保險準備金，開發金融衍生工具等手段來擴大保險業務，以承保大量的業務來提高抵御大災或巨災風險的能力。

注釋

①萬群志.試論中國的洪水保險.水利經濟，2003（11）.

參考文獻

[1]程興無，徐珉，申芳.防汛與氣象信息的關系探討-論防汛與非工程措施[C].21世紀治淮和流域可持續發展研討會論文集.合肥：中國科技大學出版社，2001

[2]程曉陶.論有中國特色的洪水保險管理[J].水利發展研究，2001（4）

[3]王本德，于義彬.洪水保險的理論分析與研究[J].水利科學進展，2004（1）

[4]中國水利學會.蓄滯洪區建設管理與減災措施咨詢研究報告[R].北京：中國水利學會，2003

[5]周光武，史培軍.洪水風險管理研究進展與中國洪水風險管理模式初步探討[J].自然災害學報，1999（8）

[6]王家先.對行蓄洪區防洪保險的思考[J].中國水利，2004（3）

[7]傅湘，紀昌明.洪水保險的若干問題探討[J].武漢水利電力大學學報，2000（33）

[8]劉振勝，楊謙，徐元明.長江流域洪水保險初探[J].人民長江，2000（11）

基金項目：為安徽省哲學社會科學規劃項目，《極端氣候條件下構建四省聯動的淮河漫堤洪水保險研究》，課題號為AHSK07-08D13.

作者簡介：李加明，安徽含山縣人，安徽財經大學保險系主任，主要研究方向：商業保險、社會保險。