地方國庫現金管理的可行性分析及運作模式選擇

2006年，財政部、人民銀行頒布了《中央國庫現金管理暫行辦法》，標志著我國中央國庫現金管理運作的正式啟動，經過幾年的發展，中央國庫現金管理有了突破性的進展，這就使得地方政府開展國庫現金管理的意愿越來越強烈。如何管理與運作好這部分國庫現金，已成為地方政府普遍關注的課題。

一、開展地方國庫現金管理的可行性分析

（一）具有足夠的可操作國庫庫存資金

近年來，由于國庫存款不斷攀升，較多的財政資金閑置在央行國庫。地方國庫的日常庫存保持了較高水平，且呈較強的增長趨勢。同時，國庫集中收付制度改革將原來分散在各預算單位開戶銀行賬戶上的現金余額集中到各級財政開設在人民銀行的國庫單一賬戶上，為地方國庫現金管理提供了有利條件。

（二）國庫現金流量預測能力的不斷提高為國庫現金管理提供了可能

隨著國庫收支統計分析系統的推廣運用，各地方國庫加強了國庫統計分析工作，把對國庫現金流量的預測分析列入地方國庫的日常工作，提高了國庫現金預測能力，為開展地方國庫現金管理提供了可能。

（三）國內外國庫現金管理操作的成功經驗為我國地方國庫現金管理提供了借鑒

國庫現金管理20世紀70年代末由美國率先開展，之后，其他發達國家也紛紛引入，到現在已逐步形成了一整套比較成熟的國庫現金管理制度。我國中央國庫現金管理經過近幾年的發展，也已經積累了一定的實踐經驗。這些實踐經驗可為地方國庫現金管理開拓思路，在職責分工、操作方式等方面提供重要借鑒。

二、我國地方國庫現金管理運作模式選擇

目前，我國地方政府人力資源有限、財務管理能力與風險控制能力較弱，有些地方仍未建立國庫單一賬戶體系，這就使得地方政府完全獨立自主開展現金管理的條件不夠成熟。考慮到我國現階段各方面的綜合情況，應當建立“地方自主操作與中央代為操作相結合”的運作模式。這種模式既有利于地方利用中央開展國庫現金管理的經驗和資源，也有利于發揮地方政府的積極性。在地方自主進行國庫現金管理操作中，中央應明確可以投資的范圍和使用的工具，在確保財政支付的情況下，可以嘗試性地選擇將部分國庫資金轉存當地商業銀行，但嚴禁在貨幣市場上進行短期投資。

三、“地方自主操作與中央代為操作相結合”模式的運作思路

（一）具體操作方式和可選擇的操作工具

目前，我國中央國庫現金管理主要是采用商業銀行定期存款和買回國債兩種方式。地方國庫現金管理與中央國庫現金管理存在差異，中央財政收支規模大且相對集中，中央國庫現金管理除了提高庫存現金使用效益外，還需注意與貨幣政策的協調，因此中央國庫現金管理的操作就受到了限制。而地方國庫現金管理的目標主要是為了獲取收益，面臨的政策風險較小，其操作方式與中央國庫現金管理相比，更為靈活，可選擇的操作工具更為豐富。

1.商業銀行定期存款。商業銀行定期存款是我國中央國庫現金管理的主要操作方式之一，可為地方國庫現金管理提供借鑒經驗，這種方式的優點是安全性較高、收入穩定。具體操作方法，財政部門與央行做好協調配合工作，分享現金預測信息，協商操作時機，協商一致后發出操作指令。向社會公開發布招標信息，通過招投標方式選擇數個優質的商業銀行進行定期存款操作，將國庫資金分散存入中標的商業銀行，按中標金額的占比情況分配存款額度。

2.人民銀行定期存款。人民銀行定期存款實際上是中央財政補貼地方財政，具有安全性高、操作簡便、資金運轉效率高的特點。具體操作方法，由人民銀行與財政部共同商定期限品種，根據預測結果確定存款的數量和期限。

3.委托中央部門進入貨幣市場進行短期投資。目前地方政府獨立開展現金管理的客觀條件不足，運作能力不強，不具備開展國庫現金短期投資的能力。應該將資金上存，由中央部門代為進行短期投資。具體操作上，可在人民銀行中央庫與地方庫之間開設往來賬戶，由中央庫集中代為進行短期投資，并按事前約定分成比例進行收益分配。

（二）應注重的運作前提：建立國庫現金流預測分析機制，科學分析和預測現金流

科學地進行現金流動的控制和預測是國庫現金管理的前提條件，發達國家通過利用定期收集的信息建立參考數據庫、采用科學的現金流動分析技術，使國庫能每天、每周進行高水平的，可靠的現金流動預測。在英國，國庫現金流量預測主要分為兩個部分：一是預測年度收入、支出、盈余和赤字。二是月度預測和每日預測，預測工作主要通過“自下而上”的方式進行。此外，發達國家進行現金流預測時會將現金余額的變化趨勢與現金流動的預測情況相比較，跟蹤調查變化的主要原因，以此建立短期現金流動預測機制，從而指導庫底資金的合理運作。

我們應該積極借鑒發達國家的經驗，加強國庫現金流預測分析工作，逐步提高預測的及時性和準確性，在國庫收支中確定國庫合理的現金持有量：一是加快電子信息化建設，建立高效的信息系統。目前我國國庫現金流量預測基礎數據庫系統主要是在過去歷年中央財政收支基礎數據基礎上建立起來的，以此為基礎的現金流量預測具有很大局限性，尤其是準確性難以提高。應通過完善數據信息系統及時收集各個收支部門的歷史數據、收支計劃和預測；二是由國庫預測部門將收集到的數據進行匯總處理，得出歷史變化規律。并將得出的預測結果和現金余額的變化情況相比較，尋找差異原因，不斷改進預測方式，提高預測的準確性；三是國庫現金流預測工作需要多部門進行溝通配合，分享信息才能收到較好效果，因此還要建立之間的信息分享交流機制，不斷提高預測的準確性。

（三）應把握和加強的三個重要環節

1.建立健全地方國庫現金管理的法規制度。地方國庫現金管理能夠規范化、制度化開展，加強法規制度的建設是重要保障。首先，要對《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》等一系列法規制度加以修訂。從法律上明確地方國庫現金管理的目標、原則、運作模式和各部門之間的協作，從根本上確保國庫現金管理的正常運作。其次，要在現有的法規制度基礎上，由人民銀行和財政部聯合發布地方國庫現金管理的指導意見，從地方實際出發，制定地方國庫現金管理辦法和操作框架，明確各部門職責、權限，確定投資工具、操作方式及流程。

2.全面推進國庫集中收付改革。國庫單一賬戶制度是國庫現金管理工作開展的前提。目前我國的集中收付制度改革還未全面建立，未能實現真正意義上的國庫單一賬戶，國庫資金沒有完全集中存放，使得一部分資金游離于國庫單一賬戶外，不利于國庫現金管理的開展。因此要全力推進國庫單一賬戶改革，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶，提高財政資金的完整性，為地方國庫現金管理奠定堅實的基礎。

3.建立和完善信息共享和披露機制。人民銀行和財政部門之間要逐步建立和完善信息溝通交流體系，通過該體系實現信息資源的共享，提高預測的準確性及操作的及時性。同時，通過信息的及時披露加強對國庫現金管理的監督。