化解地方政府債務風險的建議

【摘要】我國《預算法》規定，“除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。雖然法律嚴禁地方政府發行債券，但未禁止地方政府設立的公司舉債。因此地方政府通過組建融資平臺公司，繞開法律約束，籌措資金。存在的風險應予以關注。

【關鍵詞】地方政府 債務風險 建議

一、地方政府性債務的構成

目前我國地方政府性債務主要由三部分組成：地方政府負有償還責任的債務（財政負債）、地方政府負有信用擔保責任的債務（地方政府融資平臺債務）、其他相關債務。

地方政府負有償還責任的債務，是指確定由財政資金償還、政府負有直接償債責任的債務。例如地方政府債券。

地方政府負有信用擔保責任的債務，是指因地方政府（包括政府部門和機構）提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償還責任的債務。例如政府融資平臺公司向企業舉借的債務。

其他相關債務，是指政府融資平臺公司、經費補助事業單位等舉借的債務，由非財政資金償還，但地方政府沒有提供擔保。據法律規定，該類債務政府沒有償債責任，但如果債務單位出現了債務危機，政府應承擔救助責任，因此也劃入地方政府性債務范疇。

二、地方政府債務產生的原因

（一）財權與事權的失衡

我國地方財政失衡問題由來已久，由于中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，地方政府要承擔大量的公共事務支出、地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導致財政捉襟見肘。因此地方政府長期面對資金缺口是地方債務問題的根源。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡，因此土地財政和債務性融資成為地方財政的普遍模式。

（二）地方政府的舉債沖動

目前我國經濟增長模式依然是主要依靠投資拉動經濟增長，再加上以GDP為核心的地方官員政績考核體系，要提升政績、拉高GDP、投資項目、加大公務開支、保證職工福利等，使得地方政府大舉借債投資。

三、地方政府債務存在的風險

（一）我國債務管理制度不完善

目前我國尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度。由于地方政府性債務管理制度不夠完善、債務資金管理使用不夠規范，導致地方政府沒有規范和合理的舉債融資渠道，因此要控制地方政府債務風險需完善地方政府債務管理制度。

（二）地方政府債權人構成形式

審計署2011年的全國地方政府性債務審計和今年的36個地區地方政府性債務審計顯示，地方政府債務“債權人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。銀行是“最大債權人”。在2010年底地方政府性債務余額中，銀行貸款占79.01%；截至去年底，對比36個地區的地方政府性債務余額中，銀行貸款占78.07%。地方債券增長62.32%，其他單位和個人增長125.26%（其主要來源于一些地區違規集資、變相融資）。

（三）地方政府還債的資金來源

一是土地出讓收入，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。公開資料顯示，2003年以來，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的一個主要來源。2003～2012年間，土地轉讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%。二是地方政府的其他還債來源。三是債務單位的事業收入，由于償債能力不足，一些地方政府只能通過舉借新債償還舊債，變相舉債融資的手段“多元化”，不僅包括信托貸款、融資租賃、售后回租，還發行理財產品、墊資施工，甚至違規集資等。上述融資方式隱蔽性強，不易監管，而且蘊含新的風險隱患。

（四）地方政府債務資金的用途

按規定地方政府性債務資金，須用于公益性項目建設。據2011年的全國地方政府性債務審計結果顯示，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.54%。用于“其他項目”占7.89%。

四、化解地方政府債務風險建議

化解地方政府債務風險，必須從規范地方政府債務管理，改革地方財稅體制入手，降低乃至消除土地財政的作用。改革現行分稅制方式或比例，增加地方財政稅收收入；以及增加地方稅收項目，擴大地方財政稅收范圍。

（一）規范地方政府債務管理

建立科學合理的地方政府性債務管理模式，比如財稅體制改革等，解決地方政府的“差錢”問題；立法放開地方政府的舉債權，設定合理的地方債務審核程序。

（二）充實地方政府稅收來源

“營改增”改革以后，會出現地方政府自主財源進一步減少的局面，因此通過改革稅制給地方政府足夠的稅收來源，增加其自主稅源。

（三）給予地方政府自主發債權

地方政府自主發債能拓寬融資渠道，這需要構建地方政府的財政信用，強化地方財政預算約束，提高地方財政預算執行的透明度，引入市場化的專業信用評級機制。

（四）改革現行轉移支付制度

現行的轉移支付制度最大的問題就是專項轉移支付太多，一般轉移支付太少。而專項轉移支付的特點就是鎖定用途，決策權在中央部門，導致地方政府缺乏自主權。因此，要改革現行轉移支付制度，給地方政府更多的自主權。

（五）建立債務風險預警機制

當前地方政府債務規模增長較快，部分地區和行業債務風險凸顯，一些地方變相融資問題突出，存在違規擔保、違規融資、債務資金閑置等問題。對于這些問題，應當采取有效措施加強地方政府性債務管理，抓緊建立地方政府性債務規模管理和風險預警機制，實現對地方政府性債務的全口徑管理和動態監督，切實防范地方政府性債務風險。

參考文獻

[1]《中華人民共和國預算法》（1995年1月1日起實施）.

[2]互聯網《審計署2011年的全國地方政府性債務審計和今年的36個地區地方政府性債務審計顯示數據》.

作者簡介：宋春娟（1961-），女，漢族，遼寧省丹東市人，就職于中國人民銀行營口市中心支行。