須從政策與市場的雙約束下為小貸公司“松綁”

為引導資金流向農村地區，促使“民間借貸”逐步“陽光化”，改善農村地區金融服務，促進農業、農民和農村經濟發展，安寧市自2008年開始小額貸款公司試點工作以來，小額貸款公司發展速度較快，以其方便、靈活、快捷的經營方式，在緩解農民、個體工商戶和中小企業貸款難等方面發揮了積極作用。隨著小額貸款公司不斷增加，注冊資本也在不斷增長，發放的各類貸款也逐年攀升，對當地經濟的發展做出了積極的貢獻。但自小貸公司成立以來，身份定位模糊、缺乏政策支持、資金供應緊張等因素就一直是困擾小貸公司的主要問題。本文在簡要分析小額貸款公司現狀的基礎上，重點對制約小額貸款公司發展的因素進行探討，進而提出完善小貸公司發展的建議。

一、安寧市小額貸款公司發展特點

截止2013年6月末，安寧市已有6家小額貸款公司正式掛牌營業，注冊資本金共計4.4億元。截止6月末，全轄區累計發放貸款229筆，貸款余額64，432萬元。其中：累計發放“三農”貸款196筆，貸款余額51，287萬元，占比為79.6%；累計發放中小企業貸款10筆，貸款余額7，274萬元，占11.29%；其他貸款23筆，貸款余額5，869萬元，占比9.11%。

目前小貸公司的經營具有如下特點：

第一，從股東的結構看，安寧市6家小額貸款公司的股東既有自然人也有企業法人，屬于混合型股東結構。

第二，從小額貸款公司的資金來源看，其資金均來源于股東繳納的資本金。現有的6家小貸公司有1家注冊資本金最高，為1.5億元，有2家為1億元，另1家為5，000萬元，其余2家均為2，000萬元。

第三，從貸款的投向看，主要以個人農、林、牧、漁業貸款為主，占貸款總額的88.23%；批發和零售業貸款占比為5.86%；制造業貸款占比為3.14%；交通運輸、倉儲和郵政業貸款占比為2.77%。

第四，從貸款方式看，小額貸款公司主要以抵押、擔保為主，受服務群體信用風險相對較高、不動產及權利抵質押難以落實等因素影響，6家小貸公司目前發放的貸款中，抵押擔保貸款余額為59，148萬元，占貸款總額的91.8%；信用貸款余額為5，284萬元，占貸款總額的8.2%，仍以傳統的貸款發放和經營模式為主。

第五，從貸款期限看，由于受資金規模限制的影響，小額貸款公司在信貸投放中期限普遍較短，貸款多用于臨時周轉，以期限在6個月～1年以內的短期貸款為主，占貸款總量的97.8%，一年以上的貸款僅占2.1%。

第六，從貸款利率的執行情況看，均在人民銀行規定的小貸公司貸款利率須在基準利率的0.9倍至4倍的區間范圍內。在發生業務的6家小額貸款公司中，加權平均利率為18.8%，且最高利率達到25.6%，最低利率為12%。

二、經營發展中存在的問題

小額貸款公司是一種新生事物，雖然不是金融機構，但其卻經營貸款等金融業務，在業務管理、會計制度、財務管理及風險防范等方面具有金融機構的特點。這種身份定位與業務定位的錯位，給小貸公司經營發展帶來了諸多障礙。

（一）政策制度約束下的小額貸款公司先天不足

《指導意見》明確指出：“小額貸款公司不吸收公眾存款。”

1.“只貸不存”約束了小額貸款公司可持續發展。轄區內已有4家小額貸款公司發放的貸款占資本金總額的95%，而另外2家小貸公司已經把股東未要求分配的留成利潤273萬元（其中1家留存利潤為153萬元，另1家為120萬元），作為自有信貸資金進行發放。隨著業務的進一步開展，小額貸款公司的資金必將會耗盡，影響其正常經營。

《指導意見》中提出：“小額貸款公司可以從不超過兩個的銀行業金融機構融入資金，但融入資金余額不能超過資本凈額的50%。”事實上，受限于“非金融機構”的身份，小額貸款公司不能享受銀行業間同業拆借利率，只能依照企業貸款利率，從大銀行貸款再放貸。這樣一來，小額貸款公司的融資成本加大，不可避免地轉嫁部分成本給其服務對象“三農”和中小企業。在調查中發現，目前這6家貸款公司均未與銀行發生業務關系。

2.現有法律體系中難以找到貼合小額貸款公司的法律定位。從小額貸款公司的業務種類來看，由于其只提供貸款業務，使它又不同于商業銀行，不適用于《商業銀行法》。但是貸款業務本質上又是一種金融行為，不同于一般的有限責任公司。因此盡管《指導意見》對小額貸款公司的性質定義為適用《公司法》設立發起，但對其管理顯然又不適用于《公司法》，另外，《指導意見》中明確指出：小額貸款公司的貸款用于支持“三農”的比例不得低于50%。小額貸款公司實質上是承擔著部分金融支農的職能（如涉農貸款），但作為小額貸款公司最為直接依據的《指導意見》和各地區《試點實施方案》來看，只做了一些粗線條的規定，而且缺乏統一性和法律效力，貸款公司該享受的涉農優惠政策沒有明確規定，使得小額貸款公司的涉農經營陷入既無政策依據又無試點文件支持的尷尬境地。

3.多頭管理導致實際運作中存在權責不對稱等問題。盡管小額貸款公司業務屬于金融范疇，但組織形式界定為一般工商企業，小額貸款公司從成立到業務經營要接受金融辦公室、工商、稅務、人民銀行及銀監部門的多頭監管。目前，我國銀行業金融機構及其業務活動的監督管理機構為銀監會。從目前安寧市的情況看，審批設立是金融辦，具體監管責任落實到安寧市金融辦，要定期向省市金融辦報送業務統計數據。此外，還要向人民銀行報送相關統計業務數據。這種做法從法律和理論層面都存在問題，從法系層面看，銀監會成立后人民銀行已經專司履行國家貨幣政策的制定與執行。不具備對微觀金融信貸業務的監督檢查權；從理論層面看，盡管省政府辦公廳明確下文確定金融辦公室是小額貸款公司的主管部門，但在監管標準的缺失、監管能力及監管經驗相對缺乏的限制下，削弱了其監管效力的有效性。

（二）市場約束下小額貸款公司的生存負擔

小額貸款公司的發展困境并不僅僅局限于現有政策制度條件下的束縛過多問題，其在市場環境面約束下的經營仍面臨諸多問題。

1.利率風險覆蓋存在缺口。民間借貸的高收益性是吸引小額貸款公司成立的重要原因之一。但按照目前經營情況看，對小貸公司實施的審慎性監管原則卻使其借貸利率受到規定的限制，無法達到民間金融的高收益水平。從安寧市小貸公司的情況看，其貸款期限主要集中在6個月～1年以內的短期貸款業務上，最低年利率為12%（最低已達7%），且最高利率達到25.6%，加權平均利率為18.8%，對比民間融資30%以上的利率水平，小額貸款公司盈利空間有限，但信貸操作風險卻沒有減少。目前，小額貸款公司面臨的客戶實際上是大型銀行認為“不屑”、“不良”“高風險”者，而小額貸款公司在審貸流程上比較正規，金融機構有一定的優勢，但與民間借貸相比仍處于效率的劣勢之中，因此也損失了一部分客戶。比較而言，能夠留給小額貸款公司的信貸需求客戶，其整體風險水平較高，從而帶來甄別和篩選成本的提高，公司的利率實際執行水平仍難以很好地覆蓋風險。

作為一般工商企業，小額貸款公司在銀行的存款只能按照一般工商企業的活期存款利率計算，遠遠低于金融企業的同業存放利率；即使能夠從金融機構融入資金，也只能按照一般工商企業的利率檔次，而不能享受更低的“銀行同業存放利率”。

2.小額貸款公司稅負過重，經營的可持續性受到影響。小額貸款公司在性質上屬于一般工商企業，而非金融機構，因此享受不到農村信用社、村鎮銀行等金融機構在融資和運營中的優惠待遇。由于小額貸款公司主要為中小企業及“三農”服務，在目前沒有任何稅收優惠的情況下，其運作成本相對較高。小額貸款公司全部利息收入應納所得稅收25%，營業稅及城建稅附加5.555%和貸款合同印花稅0.055%，與農村信用社3%的營業稅率相比，小額貸款公司運營成本明顯高于一般金融機構。小額貸款公司若產生一筆不良貸款，就極可能出現虧損。

3.貸款形式趨向于正規金融機構，但在成本控制上卻存在與正規金融和民間借貸的差距。小額貸款公司在經營上仍簡單復制商業銀行模式。目前，安寧市6家小額貸款公司普遍采取擔保、抵押等貸款形式，貸款方式全部為仿照商業銀行運作模式的抵押擔保貸款，信用貸款很少。因此，貸款成本與正規金融趨同，成本構成較為復雜，與私人借貸相比沒有避稅功能。同時，與金融機構網點多，經營時間長的金融機構相比，小額貸款公司在對客戶經營情況和資信狀況了解不充分、信息網絡資源缺乏，競爭優質客戶時明顯處于劣勢。

4.政策硬性約束與市場機制“撞車”現象屢見不鮮。從小額貸款公司信貸發放的對象來看，地方政府在小額貸款公司管理的規定中設立了須按照“小額、分散”的原則發放貸款，同一借款人的貸款余額不得超過貸款公司資本凈額的5%。這一系列限制措施，使得處于地方經濟相對發達地區的小額貸款公司面臨諸多約束。如有一家小額貸款公司其1.5億元的注冊資本金，對同一借款人單筆信貸投放的最大限額只能為750萬元，忽視了資金借款人的資金需求及信譽償還能力，使得小額貸款公司能夠用于較大額度貸款投放的資金十分有限，與當地經濟的有效需求產生脫節。因此，在目前小額貸款公司不得吸收存款而已經回避了系統性風險的制度框架下，過于嚴格的信貸投向比例限制實際上人為高估了道德風險和操作風險水平，同時也忽視了和低估了部分優質小額貸款公司的市場風險控制能力，顯然是不符合市場規律，也進一步限制了小額貸款公司的盈利和發展空間。

三、相關政策建議

從五年多的發展情況看，制度與市場的雙約束是當前影響小額貸款公司可持續發展的主要“綁負”。當務之急，應遵循“減少約束和適度扶持”的思路，在系統性風險可控的基礎上，以市場引導為主，減少制度剛性約束，加大政策扶持力度，幫助其做大做強。

（一）明確小額貸款公司的主體地位

當前小額貸款公司的定位有三個選擇，一是普通市場主體，即實質上處于與民間借貸主體相同的地位；二是微觀金融機構，即向社區銀行、村鎮銀行等民營化銀行發展；三是特殊金融主體，即非吸收存款類獨立放貸人。顯然非吸收存款類獨立信貸主體的定位更加符合目前我國微觀金融體系的需要，更符合市場化發展的規律。縱觀理論研究與具體實踐，內生性金融的發展的確能夠在區域經濟中發揮外生性金融所不具有的獨特優勢，但我國內生金融體系的結構缺陷也十分明顯，農村信用社一枝獨大局面的破解，需要鄉鎮銀行、社區銀行這樣的民營銀行的產生，也需要小額貸款公司這類準金融形式的獨立貸款人的發展。可以通過明確小額貸款公司定位，進而解決制度設計中的缺陷和不足，在微觀金融領域形成民間金融、小額信貸準金融、小規模正規金融與現有金融的合理梯次結構。

（二）建立長效“供血”機制，實現小額貸款公司的可持續發展

由于小額貸款公司不能吸收存款又不具有金融企業性質，融資手段單一，融資額有限且成本較高，小額貸款公司都是以資本金發放貸款，經過一段時間的運作普遍存在資金短缺的問題，不利于小額貸款公司的可持續發展。截止6月末，安寧市6家小額貸款公司的貸款余額已占總注冊資本的100.62%，面臨資金短缺問題。解決辦法：一是作為初步嘗試可以把所有的個人貸款客戶吸收為會員，并準許小額貸款公司吸收會員的存款，解決一部分資金來源問題。二是準許經營情況良好，遵紀守法，沒有不良信用記錄的小額貸款公司增資擴股，擴大資本規模，吸引更多的民間資本介入。三是準許小額貸款公司進入銀行間同業拆借市場，在保證資本金安全的前提下適當擴大從金融機構融入資金的比例。

（三）加大政策扶持力度

一是要完善小額貸款公司資本風險補償機制。研究中央銀行為小額貸款公司的融資辦法，嘗試對其發放再貸款，以引導其業務穩健發展；對服務“三農”和小企業成效顯著、內控制度健全的小額貸款公司從增資擴股的頻度和額度上進行扶持；二是盡快將小額貸款公司納入征信系統，允許其查詢企業和個人信息，以實現信用信息共享，降低運營成本和信用風險。三是應該給予小額貸款公司一定的財政補貼或稅收優惠。目前小額貸款公司稅收負擔過重，盈利空間狹窄，自我生存和發展的能力有限，還需要政府給予一定的財政補貼和稅收優惠，以提高其盈利能力。一是對于所得稅，可以規定在開辦之初的幾年內給予全額免除或減半征收，待發展成熟后并實現財務利潤可持續增長后再全額征稅；二是對于營業稅金及附加可以執行和農信社相同的3%的稅率；三是對于小額貸款公司放貸過程中產生的不良貸款，對于符合條件的，可從由財政出資建立的風險補償基金中按一定比例給予補償。

（四）提高小額貸款公司的準入門檻，鼓勵小額貸款公司通過兼并重組等方式實現跨區域經營

《小額貸款公司指導意見》規定最初設立小額貸款公司注冊資本的最低限額是2000萬元。相對于小額貸款公司發展盈利空間來說，上述資本限額明顯過低，應相應提高最低資本限額。資本實力的增強可以提高小額貸款公司抗市場風險的能力。同時應鼓勵有實力的小額貸款公司通過兼并、重組等方式合并其他小額貸款公司。以整合行業資源，進行合理布局，避免過度競爭。從長遠來看，應逐漸培育若干個有較強的資本實力，跨區域經營，形成類似于商業銀行的總行、分行、支行、營業所的組織架構，經營管理比較完善的小額貸款機構。

（五）政策退出與重新定位

在系統性風險控制的前提下，政策約束過多顯然不利于小額貸款公司的發展。在合理定位的基礎上，對于明顯應由市場解決的問題，如貸款定價、股東構成等問題，應堅持政策退出原則，將決定權歸還市場。政策應退出到系統性風險監管以及系統服務的范圍之內，如向小額貸款公司發布、提供各類市場利率信息、信用信息以及其他數據服務的層面。

（六）引導條件成熟的小額貸款公司轉制為村鎮銀行

調查顯示，為解決資金來源的瓶頸制約，小額貸款公司的發展目標是改制為村鎮銀行，但也普遍存在擔心改制后，銀行等正規金融機構成為最大股東，小額貸款公司股權結構發生變化，原來股東股權比重降低，失去了對公司經營的控制權。鑒于改制為村鎮銀行的意愿與改制后的擔心相矛盾的現實，建設現階段維持小額貸款公司目前的運轉模式，適時增加資本以幫助企業做大做強。在條件成熟的條件下，對公司治理結構完善，風險評價及貸款管理規范、滿足《小額貸款公司改制村鎮銀行暫行規定》的小額貸款公司引導其轉制為村鎮銀行。