高臺縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀存在問題及對策

【摘 要】通過對高臺縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營的調(diào)研，闡述了高臺縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和效果，并提出其存在的問題與解決的對策。

【關鍵詞】土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；問題；對策

土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟制度。隨著我國農(nóng)業(yè)進入新的轉(zhuǎn)型期，必然要在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，積極、有序地推進土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，這樣才能有效地促進“三農(nóng)”裂變，適應農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)“四化”的要求。近年來，高臺縣委、縣政府把土地流轉(zhuǎn)作為優(yōu)化農(nóng)村資源配置，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民增收致富的重要舉措來抓。本著政府引導、群眾自愿、市場運作、政策保障的發(fā)展思路，堅持“依法、自愿、有償”的原則，以輿論宣傳、政策推動、跟蹤服務為抓手，搭建流轉(zhuǎn)平臺，鼓勵農(nóng)戶因地制宜、形式多樣地開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。從整體上看，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于起步階段，主要還是農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，向外部經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)的數(shù)量少；與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量少，帶動土地流轉(zhuǎn)力量不足。同時，在流轉(zhuǎn)中還存在一些操作性的問題。

1 我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我縣耕地面積為42.05萬畝。其中，二輪承包土地面積28.9萬畝，農(nóng)業(yè)人口13.01萬人，農(nóng)村土地承包農(nóng)戶37300戶。至2013年5月底，全縣累計土地流轉(zhuǎn)面積14.95萬畝，占總耕地面積的35.5%，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營面積56683畝，涉及全縣66個村，115個經(jīng)營主體，4003戶人家，12286人。在土地流轉(zhuǎn)的面積中，種植玉米制種31040畝，高原夏菜5625畝，其他經(jīng)濟作物14211畝，糧食作物5807畝。種植大戶和種田能手流轉(zhuǎn)47003畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的82.9%；專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)8060畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的14.2%；龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)1620畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的2.9%。

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效果

1.1.1 土地規(guī)模經(jīng)營，降低了生產(chǎn)成本，推進了農(nóng)業(yè)“四化”進程

通過采取轉(zhuǎn)包、入股、租賃等多種形式，使土地逐步向種植大戶、種田能手和專業(yè)合作社等經(jīng)濟實體集中，實行機械化經(jīng)營，有效提高了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和規(guī)模效益。駱駝城鄉(xiāng)前進村、巷道鄉(xiāng)太安村、宣化鄉(xiāng)朱家堡村將農(nóng)戶分散經(jīng)營的土地以專業(yè)合作社集中連片流轉(zhuǎn)經(jīng)營，通過規(guī)模化經(jīng)營、集約化生產(chǎn)、節(jié)水化配套和機械化作業(yè)，降低了生產(chǎn)成本，提高了土地的產(chǎn)出效益。經(jīng)測算，專業(yè)合作社將流轉(zhuǎn)的小塊土地去除中間田埂和灌溉渠道，整理后進行規(guī)模化經(jīng)營，土地使用率提高了5%。另外，我縣還實行“六統(tǒng)一”的生產(chǎn)方式進行集約化、標準化生產(chǎn)，毎667㎡均增收230元以上，有效地提高了土地效益。配套膜下滴管毎667㎡均節(jié)水200m3，節(jié)水率達40%，毎667㎡減少化肥用量40kg，化肥利用率提高50%。實行機械化后，每667㎡消耗的種子由原來的4.5kg減少到3kg，毎667㎡減少用工量3～4個，節(jié)約成本385元，生產(chǎn)成本明顯降低，勞動效率顯著提高。

1.1.2 帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入明顯增加

通過土地流轉(zhuǎn)，土地資源得到了充分利用，農(nóng)村勞動力合理轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶平均每年獲得流轉(zhuǎn)收入700～1000元/667㎡，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶從土地的束縛中解放出來，放心外出務工或從事其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民得到了固定收入的同時，又取得了相應的務工收入，總的收入明顯增加。通過對15戶流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶調(diào)查，2012年農(nóng)民人均純收入達到12000元，普遍高于未流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶。

1.1.3 推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級， 土地流轉(zhuǎn)后，大批勞動力從土地中解放出來，可以從事勞務、畜牧業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和規(guī)模經(jīng)營，使資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素得到合理配置，培育催生了一批農(nóng)業(yè)科技示范戶和種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、公司+農(nóng)戶等新型農(nóng)村經(jīng)濟組織形式。流轉(zhuǎn)主體和龍頭企業(yè)合作，將流轉(zhuǎn)來的土地作為“生產(chǎn)車間”，對其統(tǒng)一進行專業(yè)化、標準化生產(chǎn)和規(guī)模化經(jīng)營，將產(chǎn)品及時推向市場，實現(xiàn)了低成本、高效益的擴張，增加了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、推進了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大大提升了土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益和社會效益，蓄積了農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁 。

1.1.4 為當?shù)剞r(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展起到了示范作用

（1）土地規(guī)模經(jīng)營的示范：土地整治、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施的引入，不斷發(fā)揮了土地規(guī)模經(jīng)營的效益。駱駝城鄉(xiāng)前進村建立的土地流轉(zhuǎn)“四化”示范基地，探索出了土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、增產(chǎn)增效的新路子，并逐步向周邊輻射，帶動全鄉(xiāng)乃至全縣的玉米制種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（2）新品種、新技術(shù)、新材料的推廣和示范：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使企業(yè)加大了投入，引進高科技農(nóng)業(yè)栽培技術(shù)，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，打破了一家一戶的經(jīng)營模式，使得傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)邁進，為我縣支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了技術(shù)支撐，也使新的農(nóng)業(yè)技術(shù)得到了推廣和示范。

1.1.5 完善了農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制

土地流轉(zhuǎn)放活了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營權(quán)的雙重經(jīng)營體制得到進一步升華——從群眾自發(fā)流轉(zhuǎn)到有組織流轉(zhuǎn)，從小片零散流轉(zhuǎn)到規(guī)模集中流轉(zhuǎn)，從地塊互換、農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包到以土地入股分紅，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、規(guī)模、內(nèi)涵都發(fā)生了積極的變化，促進了農(nóng)村經(jīng)營體制的完善和農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，解決了部分農(nóng)民無力經(jīng)營土地和部分農(nóng)戶無地可種的難題。

2 我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 宣傳工作不到位，制約了土地流轉(zhuǎn)

少數(shù)村干部對《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》理解不徹底，思想認識模糊，在流轉(zhuǎn)過程中存在引導不力、方法不當和積極性不高的問題。農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策不夠熟悉，思想認識不足，心存顧慮，怕土地流轉(zhuǎn)會失去承包經(jīng)營權(quán)而影響自己的利益，加上農(nóng)民的戀土情結(jié)，所以大部分農(nóng)民寧愿粗放經(jīng)營，也不愿流轉(zhuǎn)出去。

2.2 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，增加流轉(zhuǎn)糾紛

農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，在以后的糾紛中缺乏流轉(zhuǎn)證明。在少數(shù)大宗土地的流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶雖然與業(yè)主簽訂了書面土地流轉(zhuǎn)合同，但合同文本不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、義務與違約責任缺乏明確具體的規(guī)定，未經(jīng)農(nóng)村土地發(fā)包主體的村委會鑒證、蓋章，也未報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包合同管理部門備案。事實證明，不規(guī)范和不完善的土地流轉(zhuǎn)是日后承包糾紛的重大隱患，一旦發(fā)生糾紛就難以解決，會引起層層上訪、甚至集體上訪，這樣的結(jié)果將會影響到社會的穩(wěn)定。

2.3 缺乏有實力的企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，對土地流轉(zhuǎn)拉動不足

目前，我縣在流轉(zhuǎn)土地方面雖然進行了一些探索，也有一些成功做法，相應增加了農(nóng)民收入。但是，從總體來看，農(nóng)業(yè)加工企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織仍數(shù)量較少、發(fā)展規(guī)范性差、缺乏實力且經(jīng)濟帶動功能弱，對土地流轉(zhuǎn)拉動不足。

2.4 土地流轉(zhuǎn)補償制度不健全

我縣尚未建立土地流轉(zhuǎn)補償制度，土地流轉(zhuǎn)費的確定沒有可操作的價格標準，長期以固定價格支付土地流轉(zhuǎn)費，而未考慮物價上漲和土地增值因素，這樣容易出現(xiàn)損害農(nóng)戶利益的行為。

3 解決我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對策

在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，促進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。為此，我縣在積極探索、總結(jié)成功做法的基礎上，積極建立健全土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營長效機制。堅持土地流轉(zhuǎn)要有利于提高農(nóng)民收入，有利于提高土地產(chǎn)出效率的原則；重點推進農(nóng)民以合作經(jīng)濟組織的形式，在不改變土地經(jīng)營權(quán)的情況下，促進土地規(guī)模經(jīng)營；引導規(guī)范各類經(jīng)濟組織通過“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶”等形式促進土地合理流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營；對土地流轉(zhuǎn)要嚴格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進行，保障農(nóng)民利益。

3.1 堅持原則，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)事關農(nóng)民切身利益，應遵循以下原則：一是三權(quán)分離的原則。即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎上，實行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。只有明確了土地承包權(quán)對農(nóng)民的法律意義，才能切實保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。二是依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。土地是農(nóng)民最大的社會保障，維護農(nóng)民的基本權(quán)益最重要的就是維護土地權(quán)益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須嚴格執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽訂合同；土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿，不論采取哪種流轉(zhuǎn)方式，都應尊重農(nóng)民的選擇和意愿；土地流轉(zhuǎn)必須遵循市場規(guī)律，堅持有償流轉(zhuǎn)。三是積極穩(wěn)妥的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收具有重要意義，因此，土地流轉(zhuǎn)必須因地制宜，積極穩(wěn)妥。對流轉(zhuǎn)后的土地用途要給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上的引導，盡量符合本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域布局的要求，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。總之，必須使流轉(zhuǎn)的土地得到綜合利用和開發(fā)，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。

3.2 強化制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

按照《中華人民共和國土地承包法》和農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，應加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關制度，推進流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量。

3.2.1 明確管理職能

縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包合同管理部門要切實肩負起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的工作責任，及時發(fā)現(xiàn)和研究新情況、解決新問題，制定工作規(guī)程，使之形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，促進土地的順利流轉(zhuǎn)。

3.2.2 完善管理辦法

我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在自發(fā)階段，各方面的利益關系缺乏調(diào)整的法律依據(jù)。縣政府要制定、完善和出臺指導土地流轉(zhuǎn)的政策性文件和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法實施細則，使基層在實際操作中有規(guī)可依、有章可循，盡可能避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。

3.2.3 培育流轉(zhuǎn)市場

建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格制度，以社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益為標準，在充分考慮土地級差、質(zhì)差、地區(qū)價差的基礎上，因地制宜地制定不同類型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導性價格，成立土地流轉(zhuǎn)服務中心，為土地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢、政策宣傳、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)合同簽證和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等。

3.2.4 創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式

用好國家賦予的政策，積極探索集體建設用地和農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)方式。

3.2.5 創(chuàng)造良好環(huán)境

首先要建立多層次的社會保障體系，包括農(nóng)業(yè)保險、社會救濟、優(yōu)撫安置、社會互助、農(nóng)村社保以及農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂；其次要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村勞動力的就地轉(zhuǎn)移，進一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進程，大力發(fā)展中小企業(yè)、服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使農(nóng)村勞動力能夠得到合理轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

3.3 培育流轉(zhuǎn)主體，促進土地規(guī)模經(jīng)營

引導有資金、懂技術(shù)、會經(jīng)營的鄉(xiāng)村各類能人大戶和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員流轉(zhuǎn)土地進行適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵能人大戶與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對接，減少流通環(huán)節(jié)、拓寬銷售渠道、增加土地收益，幫助農(nóng)村合作經(jīng)濟組織確立法人地位，支持其參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮其內(nèi)引外聯(lián)帶動農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營的積極作用。探索農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立農(nóng)民專業(yè)合作社，自主開發(fā)經(jīng)營農(nóng)業(yè)項目，使農(nóng)民專業(yè)合作社成為引領農(nóng)民參與市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；鼓勵支持有經(jīng)濟實力、有技術(shù)專長的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)以租賃方式流轉(zhuǎn)土地，以“公司+合作組織+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化模式，投資農(nóng)業(yè)開發(fā)，建立農(nóng)產(chǎn)品基地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，達到企業(yè)穩(wěn)基地和農(nóng)民增收入的“雙贏”目的。

3.4 加大政策扶持，鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是加大財政投入。農(nóng)業(yè)具有高風險特點，為激發(fā)企業(yè)、城鎮(zhèn)業(yè)主租賃土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的積極性，財政在安排農(nóng)業(yè)專項資金時，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持資金實行單列，并制定相應的扶持政策。二是信貸支持。資金短缺是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一大因素，金融部門應本著支持新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為出發(fā)點，通過科學論證，對有效益的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，允許業(yè)主用租賃的土地上的附作物作為抵押，向銀行申請貸款。三是稅收扶持政策。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在稅收上地方留成部分給予優(yōu)惠政策。

3.5 加強組織領導，切實搞好服務

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營工作涉及面廣、政策性強，關系到廣大承包農(nóng)戶及各經(jīng)營性主體的切身利益，農(nóng)業(yè)行政主管部門要切實加強領導，強化部門責任，扎實做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的指導、扶持、協(xié)調(diào)、培訓等工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社要積極內(nèi)引外聯(lián)尋求受讓主體，主動做好宣傳發(fā)動和組織服務工作，妥善解決經(jīng)營主體再生產(chǎn)經(jīng)營中的困難和問題，有效維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，推進土地流轉(zhuǎn)工作健康有序的發(fā)展。

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