對(duì)劃分“水土流失易發(fā)區(qū)”的探討

【摘 要】劃分“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”，既是貫徹落實(shí)新水土保持法的需要，又是水土保持監(jiān)督管理的現(xiàn)實(shí)需要。應(yīng)從深刻理解新水土保持法出發(fā)，本著有所為與有所不為相結(jié)合、宏觀定性與微觀定量相結(jié)合，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、人民群眾對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的要求相結(jié)合，與區(qū)域政治中心的重要性相結(jié)合、分級(jí)劃分等原則，合理考慮微地形、降雨、河網(wǎng)密度、政治敏感度、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度等因子劃分易發(fā)區(qū)。建議開(kāi)展研究，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化宣傳，提升監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)，不斷擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面，提高水土保持方案編報(bào)率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率。

【關(guān)鍵詞】水土保持；規(guī)劃；水土流失易發(fā)區(qū)；監(jiān)督管理

修訂后的水土保持法第二十五條規(guī)定：“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施?！庇纱耍谒帘３忠?guī)劃編制工作中貫徹落實(shí)新水土保持法的要求，切合實(shí)際、準(zhǔn)確合理地闡述并劃分“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”，就顯得十分必要和迫切。這既是國(guó)家和各級(jí)地方人民政府編制水土保持規(guī)劃和制定相關(guān)規(guī)章制度等實(shí)際工作的需要，也是為水土保持監(jiān)督管理提供科學(xué)依據(jù)的迫切需要。本人根據(jù)對(duì)安徽、江蘇兩省平原河網(wǎng)地區(qū)實(shí)地情況的調(diào)查研究，就如何劃分“水土流失易發(fā)區(qū)”初步提出一些粗淺的認(rèn)識(shí)，與同行們共同商榷。

1 深刻認(rèn)識(shí)“易發(fā)區(qū)”劃分的現(xiàn)實(shí)意義

修訂后的水土保持法，在水土保持方案編報(bào)的適用范圍上取得了重大突破。原法規(guī)定只有在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)這三個(gè)區(qū)中開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位才應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案。

修訂后的水土保持法在“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”的基礎(chǔ)上，增加了“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”。如平原河網(wǎng)區(qū)等區(qū)域，在這些區(qū)域開(kāi)辦的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目也有可能造成較為嚴(yán)重的水土流失，并且治理起來(lái)難度大、成本高。因此，劃分易發(fā)區(qū)十分必要和重要。

2 易發(fā)區(qū)劃分應(yīng)當(dāng)遵循的幾個(gè)原則

在充分認(rèn)識(shí)劃分水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域重要性的同時(shí)，我們也感到劃分“易發(fā)區(qū)”并非易事！ 根據(jù)實(shí)地調(diào)研，應(yīng)在充分考慮水土流失的類型、成因、分布規(guī)律以及危害程度等的基礎(chǔ)上劃分易發(fā)區(qū)，劃分時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

2. 1 有所為與有所不為相結(jié)合

新水土保持法第二十五條較原法適當(dāng)擴(kuò)大了編制水土保持方案的范圍，擴(kuò)大的范圍是“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”。這一范圍不是除“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”之外的所有范圍，而是部分范圍。易發(fā)區(qū)的確定首先要尊重新水土保持法； 其次要以水土流失的發(fā)生規(guī)律和特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，要科學(xué)，要有說(shuō)服力； 第三要結(jié)合各地實(shí)際情況，根據(jù)省、市、縣水土保持部門(mén)的意見(jiàn)，充分考慮其提出的易發(fā)區(qū)的劃分原則和影響因子等。另外，易發(fā)區(qū)劃分一定要避免所有區(qū)域都劃。

2.2 宏觀定性與微觀定量相結(jié)合

“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”之外的流失區(qū)域的邊界界定，存在著一定的難度。如平原河網(wǎng)區(qū)，多大的河網(wǎng)密度就能夠劃為易發(fā)區(qū)，要?jiǎng)澏ê拥纼蓚?cè)多大范圍，現(xiàn)在沒(méi)人能說(shuō)得清。同時(shí)，降雨、地形、土壤、植被等因子對(duì)徑流、土壤侵蝕的作用也十分復(fù)雜，即使分別研究每個(gè)單因子與土壤侵蝕之間的關(guān)系，也必須注意所在研究區(qū)的氣候、土壤、地形等條件，并在其他因素嚴(yán)格限定的條件下對(duì)所研究因子在不同的取值范圍內(nèi)進(jìn)行分析。因此，在劃分易發(fā)區(qū)時(shí)，應(yīng)以定性分析為主，而針對(duì)一些特定區(qū)域，亦可以量化。易發(fā)區(qū)劃分要以定性為主，定量為輔。

2.3 與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、人民群眾對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的要求相結(jié)合

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，長(zhǎng)江中下游一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，土地資源、水資源日益珍貴，價(jià)值不斷增高，在這些區(qū)域開(kāi)展建設(shè)活動(dòng)，對(duì)土地資源、水資源的保護(hù)要求高，破壞后的恢復(fù)成本也高。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，社會(huì)和人民群眾對(duì)生活環(huán)境的要求也在逐步提高，希望山清水秀，居住環(huán)境優(yōu)美。因此，防治水土流失，減少水土流失的危害，必須與保護(hù)土地資源、水資源相結(jié)合，必須與改善當(dāng)?shù)鼐用窬幼…h(huán)境，提升居民幸福指數(shù)相結(jié)合。因此，劃分易發(fā)區(qū)應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、人民群眾對(duì)生活環(huán)境的要求相結(jié)合。

2.4 動(dòng)態(tài)管理原則

水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的劃分不應(yīng)是一成不變的，應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要以及輕重緩急分批公布，并可根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)或國(guó)家戰(zhàn)略的需要進(jìn)行調(diào)整。為保持生態(tài)文明建設(shè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，地方各級(jí)人民政府劃定的“兩區(qū)”需要調(diào)整時(shí)，應(yīng)事先征得上一級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)的同意。

3 預(yù)期成果展望

3.1 重點(diǎn)預(yù)防區(qū)展望

縣級(jí)的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，一般為植被蓋度較高的小流域。地塊上主要包括小流域上部坡度較陡的森林、草原以及山脊、侵蝕溝岸和河庫(kù)周邊地帶，還包括流動(dòng)沙丘、綠洲及邊緣、水源涵養(yǎng)區(qū)以及崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)以及部分限制開(kāi)發(fā)區(qū)等。

省級(jí)的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，應(yīng)從涵蓋范圍的整體性和相鄰地區(qū)的一致性考慮，把對(duì)環(huán)境穩(wěn)定和生態(tài)安全有直接貢獻(xiàn)的區(qū)域劃入，包括對(duì)國(guó)家或區(qū)域水資源安全及生態(tài)安全有重大影響的生態(tài)屏障、生態(tài)過(guò)渡帶、生態(tài)脆弱或敏感地區(qū)，如陜西秦嶺片區(qū)、內(nèi)蒙古陰山北麓片區(qū)、安徽新安江水庫(kù)水源地片區(qū)等。

地塊則根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行施劃。國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，應(yīng)從國(guó)家主體功能區(qū)劃的定位以及維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的角度出發(fā)，將“兩屏三帶”、重要的次生林區(qū)、草原區(qū)、水源區(qū)和自然綠洲區(qū)以及不同生態(tài)系統(tǒng)類型的邊緣地帶劃入，需要國(guó)家加強(qiáng)重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)，確保國(guó)家生態(tài)屏障。包括水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)、塔里木河綠洲、河西走廊、東北森林草原帶、三江源等大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)、漢江上游等水源保護(hù)區(qū)等。

3.2 重點(diǎn)治理區(qū)展望

縣級(jí)的水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，一般為水土流失較為嚴(yán)重的小流域。地塊上主要包括小流域中部地帶、集中連片的荒山荒坡、坡耕地集中的山坡以及侵蝕溝和主要河道、溝道兩側(cè)等區(qū)域。

省級(jí)的水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，應(yīng)從省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局考慮，將水土流失影響主要河道及湖庫(kù)防洪安全的區(qū)域以及糧食主產(chǎn)區(qū)、交通不便的深山老區(qū)、人口密集土地承載力較大的地區(qū)等劃入。如河北省的永定河流域片區(qū)、山西省太行山片區(qū)、云南紅河流域片區(qū)等。地塊則根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行施劃。

國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，應(yīng)從減少大江大河入河泥沙、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的角度出發(fā)，將土地承載力較大的關(guān)系到當(dāng)?shù)睾拖掠蔚貐^(qū)國(guó)計(jì)民生的山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)劃入，包括黃土高原多沙粗沙片區(qū)、東北黑土糧區(qū)、南北盤(pán)江片區(qū)、金沙江下游片區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)等。