鐵檢參與鐵路管理創新的路徑方式新探

在鐵道部撤銷和鐵路檢察機關移交地方的歷史轉折時期，鐵路檢察機關如何實現對鐵路管理創新的參與，并對鐵路生產、管理等單位進行有效的專門法律監督，是擺在各級鐵路檢察機關面前的重大課題。本文從鐵路檢察參與鐵路管理創新的理論依據、鐵路檢察參與鐵路管理創新的范圍厘定、鐵路檢察參與鐵路管理創新的路徑模式三個方面，對新時期鐵路檢察參與鐵路管理創新的問題進行了粗淺分析，希望能對新時期鐵路檢察機關進行有效的專門法律監督有所裨益。

作為時代變遷中的行動者，鐵路檢察機關作為國家為保障鐵路運輸安全而設立的專門法律監督機關，在這巨大變革的時代，牢牢把握其依法履行法律監督職責、保障法律統一正確實施的職能，主動探索新形勢下參與鐵路管理的新路徑、新模式，是其切實完成鐵檢保障鐵路運輸生產安全、維護鐵路正常管理秩序、保護國家鐵路建設資金安全、為鐵路建設發展創造公平正義的司法環境等基本任務的基本前提和必由之路。

一、鐵路檢察參與鐵路管理創新的理論依據

鐵路檢察機關參與鐵路管理創新，是鐵路檢察機關法律監督職能的應有之義。我國實行的是縱向監督與橫向監督、權力機關監督和專門國家機關監督相結合的法律監督體系，該專門法律監督職能機關是檢察機關。根據情況不同，檢察機關法律監督的方式也有不同：對于違法犯罪臨界狀態的事項加以事前防范性監督，以便采取有效措施防止違法犯罪行為的發生；對法律實施過程中涉及國家利益或社會主體重大權益的有關執法活動進行事中過程性監督，以保證其合法性進行；對已發生的的犯罪行為和對適用法律中的違法行為進行事后的糾正性監督，使被破壞的法律秩序得以及時恢復。三者之中，事前防范性監督和事中過程性監督更為重要。但是在實踐中，該兩種方式的監督由于操作困難等種種原因開展的還很不夠。另外，由法律監督本質和目的所決定的，檢察機關開展法律監督活動，在意識上和觀念上必須具有主動性，而這里的主動性主要體現為“應把那些將要發展為犯罪的違法、出現犯罪跡象、犯罪嫌疑等行為、事項納入監督的視野，實現法律監督本身具有的前瞻性、針對性和深入性的要求，而不是坐視不管，任其存在、發展直至發生嚴重違法犯罪后才加以監督。” 作為國家設在鐵路專門領域的鐵路檢察機關，在鐵路改革的大變革時期，在鐵路系統無論是鐵路運輸領域還是鐵路建設領域甚至宣傳等黨群工作領域重大職務犯罪頻發、鐵路系統諸如鐵路貨運改革等具體改革措施逐步開始并深入的形勢下，主動積極參與鐵路管理創新，正是其適應時代變化，強化其對鐵路相關單位事前、事中法律監督的必然要求和應有之義。

鐵路檢察機關參與鐵路管理創新，還是延伸鐵路檢察職能的要求。檢察職能延伸是相對現行人民檢察院組織法規定的檢察職能而言的，是對法律監督內涵的深化和外延的拓展，是根據憲法及其他法律的立法精神，將檢察監督職能進一步的深化和拓展，是遵循立法精神、時代要求和人民的期待，把法律監督觸角延伸到社會矛盾發生的源頭、社會矛盾化解的機制，深入到社區、農村和企業，完善法律監督的范圍和手段，以更好地服務大局。作為國家設在鐵路領域的專門法律監督機關，在新形勢下積極主動探索參與鐵路管理創新的新模式、新路徑正是鐵路檢察機關檢察職能延伸直接體現，也是鐵路檢察機關在鐵路改革的新形勢下“重心下移、檢力下沉，使檢察工作扎根于基層、扎根于群眾服務鐵路發展大局”的結合點，并且這也與法院系統近年來強調和推動的“能動司法和大調解”存在著很大程度的契合。

二、鐵路檢察參與鐵路管理創新的范圍厘定

鐵路檢察機關參與鐵路管理創新的范圍，在很大程度上即鐵路檢察機關案件管轄的對象或范圍。在鐵路管理體制改革之前，鐵路檢察院的管轄對象主要有三類。而隨著2013年3月國務院機構改革和職能轉變方案的通過實施，鐵路檢察機關監督、服務、管轄的對象都正在發生著重大而深刻的變化，并且至今以及將來一段時間內都還會變化發展著，在此過程中鐵路檢察機關要及時關注并認真梳理已經出現或正在出現的應該納入鐵檢監督管理的主體。

根據2013年3月全國人大通過的國務院職能機構改革方案及中國鐵路運輸生產、管理的實際以及鐵路改革的目標方向，筆者認為，當下鐵路檢察機關參與鐵路管理創新范圍的主要應有以下新三類：

1、負責鐵路行政管理職責的國家機關，即交通運輸部和屬于其管理的國家鐵路局。根據國辦下發的《國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定》，國家鐵路局下設綜合司（外事司）、科技與法制司、安全監察司、運輸監督管理司、工程監督管理司、設備監督管理司和人事司，共七個司局，編制為130名。此外，按照《編制規定》，國家鐵路局設立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個地區鐵路監督管理局，負責轄區內鐵路監督管理工作，行政編制350名。以上機關或部門，都是在鐵路體制改革逐步深入推進過程中產生的新事物，并且直接負責對改革中、改革后的國家鐵路事物進行管理監督，作為國家設在鐵路領域的法律監督機關，要有效參與鐵路管理，首先必須關注和參與上述部門對鐵路主要生產單位的監督管理，并注意理順與上述單位或部門的聯系機制。

2、承擔鐵路運輸生產任務的鐵路局或公司。這里首先應當包括剛剛從鐵道部分離出來的已經組建的中國鐵路總公司，但主要是承擔鐵路運輸生產任務的各地方鐵路局或公司。盡管名稱與前述地方鐵路監督管理局略有相同，但是兩者的內涵與外延并不相同，這里的各地方鐵路局或公司就是目前一定程度上身兼行政管理職能與運輸生產雙重性質的18個鐵路局或（集團）公司，這些鐵路局本身就是企業，都在工商局注冊，有營業執照。這是鐵路檢察參與鐵路管理的傳統領域和主要對象。處于同一層次的還包括中鐵集裝箱運輸有限責任公司、中鐵特貨運輸有限責任公司、中鐵行包快遞有限責任公司原鐵道所述的三大專業運輸公司等其他企業。需要特別注意的是這里還應包括①以原鐵路局主要資產重組后上市的鐵路公司如大秦鐵路股份有限公司；②以上述兩種類型出資組建的有限責任公司，如太原鐵路局范圍內的準朔鐵路有限責任公司、唐港鐵路有限責任公司、山西孝柳鐵路有限公司、朔黃鐵路有限公司；③正在改革過程中從原鐵路運輸主業剝離出來后組建起來的鐵路多種經營公司，如目前太原鐵路局直屬的山西先行經貿有限公司、山西太鐵聯合物流有限公司等11家“多經”公司。身處鐵路大變革的時代，這些單位還身處其中的個人都在不斷變化中，而已從鐵路中剝離出來的鐵路檢察機關應該始終以一種超然的態度梳理并參與這些變革中的人和事，以切實保證我們的鐵路更好地服務于全國人民的交通運輸。

3、其他直接與鐵路運輸相關的鐵路工程建設公司、鐵路物資公司等公司。近年來鐵路系統的腐敗窩案涉及的并不僅限于鐵路運輸領域，還包括鐵路工程建設等領域，如劉志軍案就涉及到中國鐵路工程總公司、中國鐵道建筑總公司、中國交通建設集團有限公司、中國電力建設集團有限公司、中國能源建設集團有限公司等五家鐵路工程建設單位；另外一些鐵檢機關在案件查辦過程中也查辦了不少與鐵路運輸單位相關的鐵路工程建設、鐵路裝備、物資采購等領域的職務犯罪，這些單位有些原本屬于鐵道部屬企業，也有些原來屬于鐵路局管理單位，后來因為體制改革從鐵路剝離，但是其業務多涉及鐵路建設資金等鐵路公共財產、國有資產安全、以及經營管理等秩序，因此也應納入鐵檢管理創新的對象。

三、鐵路檢察參與鐵路管理創新的路徑分析

（一）加強對涉鐵職務犯罪的研判和打擊力度

隨著鐵道部撤銷等鐵路改革的深入推進和鐵路提速、高鐵發展，鐵路運輸領域、鐵路工程建設領域、鐵路裝備物資采購等領域利益分配格局的不斷調整，涉鐵領域國家工作人員、準國家工作人員的職務犯罪手段方式也越來越新，越來越突出。鐵路檢察機關要在新時期下有效參與鐵路管理創新，就必須充分抓住體制機制改革的時機，加大對涉鐵領域國家工作人員職務犯罪的研判和打擊力度。要對涉鐵單位國家工作人員職務犯罪予以足夠的重視，對其管轄范圍內職務犯罪的形式進行認真研判，包括對其管轄范圍內非鐵檢機關查辦的案件的研判，尤其是對涉及基層主要鐵路運輸生產站段的窩案、串案，認真研究其作案的手段，行為的性質，涉及的罪名，及時發現，果斷立案，堅決查處，實行有效打擊。主要打擊以同一基層鐵路運輸生產單位多名工作人員聯合實施的職務犯罪，以及與路外其他部門、單位人員內外勾結，上下聯手所實施的串案，打破行受賄雙方或者內外勾結式貪污雙方既得利益格局，打消基層鐵路運輸生產單位工作人員法不責眾的僥幸心理。

（二）提升鐵檢群眾工作能力培養，強化職務犯罪預防宣傳

新的歷史背景下，鐵檢機關群眾工作能力培養，其首要任務就是要求鐵路檢察機關建立與涉鐵各級、給類單位、企業聯系的常態化機制，并要求鐵檢機關各部門工作人員時刻保持與鐵路管理、生產單位實際接觸的敏感性、自覺性，將檢察執法理念具體應用到鐵路管理生產的各個方面和層面。另外要在依托檢察工作室的基礎上，力求避免對鐵路運輸生產、管理單位權力法律監督出現“盲區”，實現對鐵路運輸生產、管理單位權力法律監督的全覆蓋，保證鐵路運輸生產、管理單位權力在陽光下運行。鐵檢機關還應聯合鐵路法院等鐵路司法機關通過觀摩庭審、影像資料、宣傳圖冊、定期法制講座等形式加大對鐵路運輸生產、管理單位工作人員的職務犯罪預防與宣傳教育力度，并建立長期有效的專門檢察法律監督保障機制。

（三）建立鐵路檢察工作室并豐富和拓展其平臺功能

2009 年2 月27 日最高人民檢察院發布《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》提出積極探索派駐街道、鄉鎮、社區檢察機構建設以來，檢察工作室的工作取得了可喜的成績。但鐵路檢察這方面的工作與時代的要求、司法改革的目標和人民群眾的訴求還存在一定的距離。鐵路檢察參與鐵路管理創新的過程中，應借鑒地方檢察院排除街道、鄉鎮檢察工作室的經驗，建立鐵路檢察工作室，并豐富和拓展其功能，以實現對鐵路管理、生產單位的有效法律監督。為此，一是要注重鐵檢檢察工作室的信息平臺功能，除將檢察工作室直接設在路局或處級以上的較為獨立的鐵路生產、管理單位外，還應在未設置檢察工作室的鐵路公司、車間或車站以及列車、貨場、貨運或售票窗口等設檢察信箱和檢察信息欄，以便及時搜集鐵路干部職工、發運單位或旅客等的建議、意見和舉報信息，并由檢察工作室工作人員負責檢查信箱，分類整理民眾的相關建議、意見和舉報信息。同時，由檢察工作室的相關工作人員通過鐵路檢察機關網站或路局或處級以上的較為獨立的鐵路生產、管理單位的檢察信息欄，在嚴格區分涉密與否和遵守相關信息披露制度的基礎上，公布鐵路檢察機關對所搜集的建議、意見和舉報信息的處理情況，尊重公眾的知情權。二是要注重構建鐵路檢察工作室對路局或處級以上的較為獨立的鐵路生產、管理單位的定期巡查工作機制。其主要內容是要求鐵路檢察工作室圍繞鐵路車皮使用分配、鐵路工程招投標、鐵路工程施工竣工驗收、鐵路機車車輛采購、鐵路配件油品等物資采購、涉鐵生產單位債權債務等問題，有重點有針對性地對相關鐵路生產、管理單位進行巡查，并將所發現的問題通過合法有效的途徑予以處理或者移交有權部門處理。

參考文獻：

[1]最高人民檢察院《關于做好組織整頓加強干部人事管理若干問題的通知（高檢發[1998]13號）.

[2]中共中央辦公廳、高檢院.地方各級人民檢察院機構改革意見.關于地方各級人民檢察院機構改革的實施意見.

[3]朱孝清、張智輝.檢察學.中國檢察出版社，2010.