中國農村宅基地的現狀、原因及盤活措施

摘 要：圍繞中國農村宅基地閑置問題，在深入分析農村宅基地現狀以及造成宅基地閑置的原因的基礎上，提出盤活中國農村宅基地閑置的措施：近期實行“縮村并戶”的村莊整合制度，遠期實行農村宅基地有償使用制度和農村宅基地使用權自由流轉制度，徹底盤活農村閑置宅基地。

關鍵詞：農村；宅基地；閑置；盤活措施

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0038-03

改革開放以來，農民收入有了顯著提高，農村出現了一次又一次的建房熱，各地“新村”林立。但由于許多地區在建房中缺乏整體規劃，無序建房、超面積建房較為普遍，“一戶多宅”情況嚴重，加上農民進城務工，大量農宅閑置，這對中國稀缺的土地資源是極大的浪費，給當前農村土地管理和新農村建設帶來了嚴峻的考驗。因此研究農村宅基地問題具有很強的現實意義。

一、中國農村宅基地的現狀及原因

1.建房無序，規劃滯后。（1）村莊建設缺乏規劃指導，加上長期以來宅基地無償使用，農民住宅低水平重復建設，村莊“小、亂、散”現象普遍存在，土地利用比較粗放。農村宅基地的平均容積率很低，僅為0.268，顯然農村宅基地嚴重超標，其利用率也很低[1]。（2）村莊規模過度擴張，或是沿公路“線狀”延伸，或是沿村莊外延擴展，沒有形成集中布局的勢態。這種分散的布局導致路邊許多土地被浪費，土地的集約化較差。（3）政府重新區規劃而輕舊村改造，農民建新不拆舊，村莊整理難度大，農村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，造成土地資源的極大浪費。

2.宅基地制度設計存在缺陷。《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。集體建設用地只有在被征為國有土地以后才能流轉。（1）房產、地產割裂，農村房屋是農民的私有財產，農民個人可以自由處分有權出讓、出租或抵押；而宅基地的所有權屬于集體，農民只有使用權，并且只能構筑房屋，不準擅自轉讓，農村房屋和宅基地之間不可調和，不利于房屋使用價值和交換價值的實現。房屋和宅基地的不可分性造成宅基地使用權無法變現，失去便意味著失去了保障，于是宅基地只能被迫閑置浪費。（2）富裕起來的農民進城購房定居，成為城市居民，他們的農村宅基地卻不能公開合法地轉讓，處于閑置狀態，這也造成了資源浪費。

中國土勘院對某一村莊調查發現，村內空閑地總面積260.4畝，占居民點用地總面積的30.8%；空置住宅468戶，空置比例為19.4%；空置住宅面積83.71畝，占宅基地總面積的14%[2]。

3.宅基地管理失控。（1）宅基地隱形交易頻繁，集體土地資產流失嚴重，農民宅基地使用權的自發流轉越來越普遍，宅基地隱形市場已成一定規模，在地下交易中大量本屬于集體所有的宅基地收益落入個人的腰包。一項調查顯示，有68.9%的村莊實際發生過住宅出賣情況，其中75%城鄉結合部村莊發生過住宅出賣情況，實際出賣住宅戶數在10戶以上的占43%。這些轉讓85%以上未辦手續或手續不全。（2）農村違法建房量大面廣，未批先建、少批多建以及一戶多宅現象比較突出。

上頁圖1選取了豐都縣臨江村中的12戶，計算出他們的人均宅基地面積，并與國家農村宅基地標準進行對比，國家規定最高標準為人均150平方米，這12戶中有7戶不同程度地超過了這一標準，可見這種超標建房的現象很嚴重。

統計顯示，2001年全國農村宅基地人均用地高達190平方米，超過標準27%，僅此一項就多占土地5 100多萬畝。如果按1畝地的糧食產量至少養活1個人的話，僅此就可以解決5 100多萬人的吃飯問題[3]。

4.城鎮居民大量購買農村宅基地。農村宅基地在一定程度上具有福利和社會保障的功能。當前，由于自然環境、成本等因素，特別是目前高額的城市房價，使一些城鎮居民在農村購置宅基地、違法建造住宅、侵占耕地的現象增多，違背了相關法律法規和節約使用土地、保護耕地的國策，這種現象在城郊結合部尤其突出。

二、中國農村宅基地的盤活措施

針對以上問題我們提出了農村宅基地的盤活措施：近期，在現有法律框架內，通過合理制定并嚴格落實村鎮規劃，實行“縮村并戶”的村莊整合制度，逐步盤活農村閑置宅基地，并配合實施城市建設用地增加和農村宅基地減少相掛鉤的辦法籌措必要的資金。遠期實行農村宅基地有償使用制度和農村宅基地使用權自由流轉制度，并配合實施村務公開和村鎮規劃等制度，徹底盤活農村閑置宅基地。

1.加大宣傳力度，引導農民合理建房。可以通過媒體輿論宣傳引導，幫助農民樹立節約集約意識和宅基地法律意識，樹立正確的建房觀（一戶一宅制，建新拆舊，控制宅地超標）。

2.加強宅基地立法體系建設。對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低以及新形勢下出現的一些新情況、新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題[4]。應當弱化土地所有權，強化土地使用權，讓擁有宅基地使用權的村民可以享受除所有權外的其他所有權利，如占有權、經營權、收益權、處分權等。允許將屬于本集體的宅基地流轉給其他非本集體組織的公民或者法人經營 。

3.有步驟地實行農村土地的信息監控和管理。在條件允許地區，運用現代技術，尤其是計算機好GIS技術對農村土地進行信息監控與管理，一方面可避免農村宅基地審批過程中管理層的違法行為和村民用地超標現象，確保宅基地的使用標準的執行；另一方面運用GIS技術還可進行農村住宅空間演變的動態監控與管理。

4.加強宅基地規劃，推進農宅集聚化建設。結合新一輪土地利用總體規劃修編工作和新農村建設，完善鄉（鎮）土地利用總體規劃，安排專項資金編制村莊土地利用規劃和村莊建設規劃，開展村莊治理試點，從嚴控制村莊建設用地及宅基地用地規模和布局。（1）對于二三產業發達的縣城控制區、鄉鎮規劃區和控制區范圍內的村莊和城中村，推行農民公寓化，開發農民住宅小區；（2）對于經濟比較發達的城鎮周邊的自然村或零星村民住宅，應納入城鎮規劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮集中；（3）對于離城鎮較遠、經濟基礎一般的村莊及以農業為主的村莊，建設中心村。聚集模式可采用公寓化或社區化的整理模式，村莊整體搬遷、異地改造的整理模式和縮并自然村、建設中心村的整理模式 [5]。可以通過探索實行城市建設用地增加和農村宅基地減少相掛鉤的辦法籌集資金，并逐步完善其工作程序，為順利實施“農宅集聚化”提供穩定的資金支持。

5.制定獎勵措施，完善社會保障制度。（1）制定獎勵措施，鼓勵農民積極退還或購買閑置（如采取允許他們將宅基地指標帶到所居住城市的辦法）。（2）繼續推進城鄉一體化的各種社會保障制度。改革戶籍制度，完善農村社會保障體系，讓農民享受到和城市居民同等待遇的社會保障和福利，使離土農民有可靠的生活來源，是實現農村宅基地使用權流轉市場化的一個重要的外部經濟條件和社會條件。

6.建立完善四制度，規范的農村宅基地市場。（1）建立統一的農民不動產登記制度，完善地籍檔案。明確登記發證中的相關政策界限，解決農村宅基地登記發證中超占面積、一戶多宅等政策性問題，加快農民集體土地確權和宅基地登記發證工作，健全宅基地地籍檔案[6]。積極探索“兩圖一表”（宅基地現狀圖和規劃圖，宅基地申請計劃表）管理模式，實現宅基地規范化、信息化管理。（2）推行土地有償使用制度，強化自我約束機制。中國農村居民過去無償使用宅地是當作一種社會福利享受的，推行宅地有償使用，制度變遷的跨度較大，而且中國農民大多數剛剛溫飽，經濟收入水平還不高，因此開展宅地有償使用必須充分估計和考慮農民的承受能力，采用漸進模式，逐步發展。選擇經濟基礎較好，人地矛盾突出的縣、鄉、村，進行試點，不斷優化推行宅地有償使用的客觀經濟和社會環境，收費標準不宜定得太高，要堅持因地定價，限制多占，適度收費的原則[7]。（3）建立農民宅基地使用權流轉制度。建立政府管理下的農村宅基地市場，允許農民宅基地使用權合理流轉，制定農民宅基地使用權流轉制度，允許農村依法取得的宅基地逐步在一定條件和范圍內自由流轉。堅持用途管制原則，可以將宅基地連同地上建筑物優先轉讓給符合宅基地申請條件的農民，也可以轉讓給其他農民[8]。農民轉讓了宅基地使用權的，不得再申請新的宅基地。分區域、有差別、按步驟推進，考慮選擇一些地方進行試驗，探索比較成熟的流轉模式和流轉規范，適時再向全國范圍推廣。（4）建立合理的宅基地流轉收益分配機制。按照收益的初次分配基于產權的原則，宅基地流轉中地的流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者，這就需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值即級差地租歸政府；但從鼓勵農村宅基地流轉角度考慮，國家不宜直接收取，而應以不動產稅、土地保有稅及土地流轉稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益，這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化[9]。收益再次分配即級差地租應歸宅基地使用權人。

7.其他措施。集體所有制不是一種真正的所有制，目前在城市已經不存在這種所有制了，村莊既不是法人也不是自然人，不具備所有人的特征和能力。中國是統一的中國，不是割裂的城市國和農村中國兩部分，因此，土地制度這種基本制度是不能城鄉不一致的，而且城市和鄉村也不是割裂的，而（下轉48頁）

（上接39頁）是可以互相轉變和融合的，因此土地制度和居住用地應該是城鄉統一的[10]。

三、有待繼續研究的農村宅基地問題

1.關于農村宅基地的概念。農村宅基地的概念、農村宅基地包括的類型等目前學術界尚無統一定論。主要對宅基地范圍特別是宅基地附屬地的界定沒有統一的標準，不利于宅基地面積標準的確定和執行。

2.有關農村宅基地閑置的概念。目前尚無明確的說法，房屋閑置多久才能稱得上閑置宅基地，同時對宅基地量化研究較少。

3.宅基地實行有償使用的若干疑問。有償使用的范圍是全部收費還是只收超過宅基地標準的部分，農村宅基地標準多大較為適宜，征收費用的標準多少適宜，這些問題有待深化研究。

參考文獻：

[1] 許樹輝.農村住宅空心化形成機制及其調控研究[J].國土與自然資源研究，2004，（11）.

[2] 張正河.城市化過程中空心村土地整理研究[R].課題報告，2003，（12）.

[3] 魏西云，唐健.新形勢下的農村宅基地管理[J].觀察與思考，2006，（4）.

[4] 張保華，張二勛.農村居民點土地整理初步研究[J].土壤，2002，（3）：160-163.

[5] 張正芬，王德.宅基地置換在上海農民居住集中中的運用——以松江區江秋中心村為例[J].上海城市規劃，2008，（79）：39-41.

[6] 孫麗麗.中國農村宅基地流轉的制度構想[J].法制研究，2006，（8）.

[7] 杜濤，馬惠蘭.盤活中國農村閑置宅基地的策略研究[J].廣東土地科學，2008，（5）.

[8] 趙俠.農戶宅基地使用權流轉意愿及影響因素實證分析[D].杭州：浙江大學，2008：25-38.

[9] 苗清.關于農村宅基地集約利用的思考[J].國土資源通訊，2006，（8）：42-43.

[10] 方斌，吳次芳，楊遴杰.農村居民點整理個例分析與發展思路探討[J].安徽農業科學，2007，（3）.

[責任編輯 劉嬌嬌]