從公平與效率角度對“統賬結合”制度的思考

摘 要：為了應對日益嚴重的人口老齡化趨勢，解決原養老保險制度缺乏穩定性和長期規劃，以及沒有基金積累等問題，中國逐步建立了“統賬結合”的基本養老保險制度。從公平與效率的角度來看，該制度既保留了原養老保險制度的優點，又借鑒了個人賬戶模式激勵性，在強調公平的同時又兼顧了效率。但是由于歷史的和現實的種種原因，該制度在實際運行中面臨著諸多風險，也出現了個人賬戶“空賬”運轉的問題。因此，中國有必要借鑒“名義賬戶”的做法，推進中國養老保險制度的發展。

關鍵詞：“統賬結合”；公平；效率；名義賬戶

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0098-02

隨著經濟的發展，醫療技術的進步，加之20世紀70年代計劃生育的影響，中國人口出生率逐年下降而平均壽命不斷增加，人口結構迅速趨于老化。人口老齡化意味著現收現付制的負擔越來越重，在職人口和政府財政的負擔越來越重，面臨著收不抵支的財務平衡危機。與發達國家顯著不同的是，中國“未富先老”，因此人口老齡化對整個社會的沖擊更為嚴重。1994年，世界銀行在《防止老齡化危機》報告中，正式向各國推薦“三支柱方案”，引起了中國和世界其他國家的關注。在國內，中國正處于計劃經濟向市場經濟的轉型時期，因此，中國做出了以基本養老保險為基礎、以企業年金和個人儲蓄為補充的三層次的養老保險制度安排，并于1997年開始實行統一的“統賬結合”的社會養老保險計劃，作為國企改革的配套措施。

一、“統賬結合”的涵義及必要性

“統賬結合”即統籌賬戶與個人賬戶相結合，其主要特點是：由企業和個人共同繳費，每個人按其工資的一定比例建立個人賬戶，這部分的產權歸職工個人所有；其余部分計入社會統籌賬戶，形成統籌基金，該賬戶具有公共屬性。社會統籌的功能是實現高低收入者之間的收入再分配，注重公平和保障；個人賬戶依據生命周期理論，通過強制儲蓄基金，實現個人的跨時收入再分配，注重效率和激勵。

社會統籌與個人賬戶相結合的實質就是把公平與效率結合起來，把社會互濟互助與個人自我保障結合起來，把保障基本生活需要與鼓勵勤奮勞動結合起來。這種結合并不是“社會統籌”和“個人賬戶”的簡單相加，二者應是互相滲透、互為補充的有機整體。社會保障作為收入的再分配，具有縮小工資分配差別、追求公平的功能；社會互濟是由自然經濟社會進入工業化社會、家庭的保障功能大大削弱后的必然產物；統一籌集和調劑社會保險基金是大范圍內分散風險的需要。這些社會保險的基本原理與我們的社會發展目標是相吻合的。因此，需要“社會統籌”。但同時，為了加快經濟發展，提高效率，也必須在養老保險待遇中更多地體現勞動差別，必須引入激勵機制，而“個人賬戶”就是一種較好的體現方式。它以記賬的形式，比較直觀地反映了工資水平的高低和勞動貢獻的大小，因而對勞動效率的刺激更加直接。

二、“統賬結合”體現的公平與效率

中國基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合，與此相對應，社會統籌部分實行現收現付制，個人賬戶實行基金積累制，這種現收現付制和基金積累制并用的部分積累制的籌資模式，能體現社會互濟和自我保障的理念，既強調了公平與效率的結合，也充分發揮了兩種財務制度的優勢。這種形式是從現收現付制向基金制轉軌時采用的。

社會統籌部分，各類企業按工資總額的20%繳費，計入統籌賬戶。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿一年發給1%，能為職工提供20%～30%替代水平的退休金，具有較強的收入再分配功能，包括年輕人向年老人的代際再分配、富人向窮人的代內再分配等，其所帶來的公平效果是有益的。收入高、繳費多的富人獲得的退休金相對較少，而收入低、繳費少的窮人獲得的退休金相對較多，使終身收入低的人的老年生活有了基本保障。

個人賬戶部分實行既定供款計劃即DC計劃，職工按個人繳費基數的8%繳費，計入個人賬戶。從2006年1月1日起，個人賬戶的規模由本人繳費工資的11%下調為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。目的是縮小個人賬戶規模，以便減輕做實個人賬戶所負擔的巨大財政壓力。個人賬戶部分取決于個人賬戶中已有的積累，將個人養老金所得與繳費直接聯系在一起，一是增強了人們的自我保障意識，摒棄了中國舊有的“大鍋飯”和“平均主義”觀念，強調了權利與義務的對等；二是具有良好的激勵作用和效率機制，鼓勵人們年輕時積累，年老時享用，平滑一生中的收入和消費。

三、“統賬結合”存在的問題

1.個人賬戶“空賬”運行。“空賬”運轉是指在社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險體制中，由于社會統籌部分對目前領取養老金的退休職工支付不足，而向個人賬戶透支，并且無任何借貸手續，造成個人賬戶形成空賬。該現象在很大程度上屬于歷史遺留問題，表現在轉制成本由誰負擔的問題一直未得到解決。這是由于“老人”沒有個人賬戶積累，以及“中人”在制度實施前的時間里沒有個人賬戶積累，造成了缺口，即轉制成本。當養老保險由統賬結合的新制度取代舊制度時，存在著一代人必須養活兩代人的難題，即工作的人在為自己積累個人賬戶之外，還必須繳納足夠的保險費去填補國家所欠下的養老負債。個人賬戶被挪用來填補缺口，從而造成“空賬”，承諾在未來支付養老金的當前繳費就成了政府的借入債務。養老保險“空賬”正在以25%左右的速度擴大，據測算，2011年城鎮基本養老保險個人賬戶“空賬”已超過2.2萬億。嚴重的“空賬”危機加大了養老金未來的支付危機。

2.個人賬戶基金貶值的風險。國際經驗表明，利用基金增值到達預籌積累的目的，以應對老齡化帶來的支付危機，因此，個人賬戶部分的基金積累必須實現保值增值。社會保障基金應遵循安全性與收益性并重的原則。1995年中國實施個人賬戶以來，嚴格限制個人賬戶的基金投資，只是通過存入銀行和購買國債的方式獲取利息。而中國銀行存款利率長期低于通貨膨脹率，國債也實行管制利率，收益率偏低。中國養老保險基金的實際收益率低于通貨膨脹率，這種單一的投資方式難以使基金保值，更不用說增值了。另一方面，中國金融市場不健全，法制監管不完善，又加之通貨膨脹風險、經濟周期風險等影響，個人賬戶的養老基金在長期運營的安全性也難以保證。長此以往，勢必影響養老保險制度的償付能力。

3.個人賬戶產權不明確。中國基本養老保險領域長期以來存在著養老金產權關系不明晰的現象，導致個人賬戶養老金被挪用、侵占等問題。個人賬戶的資金由職工按其工資收入的8%繳費構成，實質上是勞動者的延期報仇，因此參保者與個人賬戶養老金之間存在著明確的產權主客體關系。個人賬戶是屬于私有產權范疇，以收定支，完全積累。在權利方面，參保者擁有對個人賬戶所有資金及收益的所有權、使用權、收益權等，其后代還享有對該部分養老金的繼承權；在義務方面，參保者在個人賬戶部分對自己負責。而中國的現實情況是，參保者對個人賬戶的繳費責任很明確，但其權利界限很模糊，得不到應有的保障。參保勞動者被動的享受養老金待遇，對于個人賬戶基金的投資、運營、管理狀況基本無從了解，對于實現基金保值增值的方式也不能自主選擇，這與個人賬戶基金的性質是相違背的。

4.統賬結合的實質仍是現收現付制。個人賬戶“空賬”規模不斷擴大，長此以往，統賬結合的制度僅僅是一種計發辦法，部分積累制將名存實亡，現行的制度實質上仍然是現收現付制，而引入個人賬戶無疑增加了養老金的管理成本，使人口老齡化背景下的養老金支付危機更加嚴峻。世界銀行在一份報告中指出，中國幾乎所有的養老保險費都被用于支付現期退休金，“空賬”的個人賬戶根本不能滿足養老金預籌積累的目標。

四、“名義賬戶”——改革的發展方向

實賬的個人賬戶并不符合中國現有的國情，是一種超前的制度設想，導致制度的運行偏離了設計的軌道，違背了改革的初衷。雖然現行制度建立了權利與義務對等的機制，但是從企業虛報、少繳，個人提前退休等方面看，“搭便車”的道德風險依然存在，企業負擔比以前更重，而做實個人賬戶的資本市場條件不足。中國城鎮職工基本養老保險制度下一步該怎么走，才能達到持續發展的目標？

1994年，瑞典首先提出了“名義賬戶”制的養老保險制度模式，1995年以來，意大利、拉脫維亞、吉爾吉斯坦、波蘭等歐洲國家紛紛建立起這種新模式。實踐證明，該模式能夠有效解決現收現付制向完全積累制轉變過程中的成本問題，受到國際學術界的廣泛關注。

“名義賬戶”制在籌資上實行現收現付的DB型，而在給付上實行基金制的DC型。“名義賬戶”資金不需要做實，即不進行真實的積累，只需建立資產記錄，單獨記錄個人繳費，并模擬實賬積累的個人賬戶的基金收益，以“名義回報率”計算這些收益，記錄“個人資產”收支及增值情況。根據名義賬戶中的“資產額”給付退休金，從而增加了制度的透明度，達到鼓勵個人繳費，使權利與義務相結合的目的和效果。這既符合公平與效率的原則，又避免倒退回傳統的單純現收現付制。最關鍵的是，不需要巨大的轉制成本，可操作性更強，從而有可能從根本上解決中國城鎮養老保險制度存在的問題。另外，名義賬戶制作為現收現付制向基金制的過渡，能給中國金融資本市場的發展和完善提供時間。我們最終還是將做實個人賬戶為目標，因為只有做實個人賬戶，并確保基金的安全性，通過投資多元化提高收益率，才能真正把政府和企業從沉重的財政負擔中解放出來，也才能使勞動者通過年輕時的努力工作，換取年老后的幸福生活。

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[責任編輯 陳丹丹]