發(fā)揮財(cái)政投資評審作用 加強(qiáng)政府投資監(jiān)管

摘 要：近年來，河北省各級財(cái)政部門積極適應(yīng)政府投資爆發(fā)式增長的新形勢，充分利用投資評審工具努力對政府投資實(shí)行全覆蓋、全過程、全方位評審，使政府投資可管可控，有效降低了政府投資和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但也存在財(cái)政投資評審工作開展不均衡，政府投資監(jiān)管“缺位”和“空位”等亟待解決的問題。對如何更好地發(fā)揮財(cái)政投資評審作用，加強(qiáng)政府投資監(jiān)管進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：政府投資；財(cái)政投資評審；監(jiān)管

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0123-02

一、河北省政府投資的現(xiàn)狀

目前，河北省政府投資正處于爆發(fā)式增長的投資高峰期，主要表現(xiàn)在：

（一）各級政府民生工程投入大幅增加

2008年國際金融危機(jī)以來，中國連年實(shí)施積極的財(cái)政政策、擴(kuò)大政府投資規(guī)模以保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促穩(wěn)定，逐步加大了對農(nóng)林水利、科技教育、文化衛(wèi)生、節(jié)能減排、疾病防控、保障性安居工程等民生工程基礎(chǔ)設(shè)施的投入，地方政府也相應(yīng)大量增加了各項(xiàng)配套資金。以保障性安居工程為例，2011年全省保障性安居工程開工38.5萬套，籌集落實(shí)省以上補(bǔ)助資金100.3億元，是2010年的5倍。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)使政府投資長期保持較高水平

“十一五”期間，河北狠抓城鎮(zhèn)面貌三年大變樣和城鎮(zhèn)建設(shè)三年上水平，城鎮(zhèn)化率每年以1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共服務(wù)的供給均需要大量的資金投入，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年河北省完成道路交通、供熱供氣、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施投資2 500億元，比2008年增長56%，2010年完成的基礎(chǔ)設(shè)施投資相當(dāng)于前七年的投資總和。“十二五”期間，河北省將繼續(xù)實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)三年上水平，城市化率將由2010年的44.5%提高到54%，需求的拉動，使各級政府城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將繼續(xù)處于歷史高峰期。

（三）國家戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施刺激地方政府投資爆發(fā)性增長

目前，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、首都經(jīng)濟(jì)圈已納入國家“十二五”規(guī)劃，河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，冀中南地區(qū)被列為國家層面的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。上述規(guī)劃和戰(zhàn)略的實(shí)施主體雖然是市場主體，但與之配套的公共設(shè)施建設(shè)主要靠地方政府承擔(dān)。

政府投資的集中式爆發(fā)推動了河北省經(jīng)濟(jì)社會全面快速發(fā)展，但也存在政府投資總額超越財(cái)政承受能力、債務(wù)積累大幅增加、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大等問題，如何對政府投資實(shí)施有效管理已成為擺在河北各級政府面前現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題，同時(shí)，也為各級財(cái)政部門的改革和發(fā)展提出了新的命題。如何更好地發(fā)揮財(cái)政投資評審服務(wù)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省建設(shè)的積極作用，認(rèn)真謀劃政府投資監(jiān)管中財(cái)政投資評審的職能和定位成為擺在各級財(cái)政部門面前的重要課題。

二、財(cái)政投資評審在加強(qiáng)政府投資管理和控制方面發(fā)揮了重要作用

近年來，河北省各級財(cái)政部門充分利用投資評審手段，對加強(qiáng)政府投資的管理和控制進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐。一是擴(kuò)大評審范圍，努力實(shí)現(xiàn)政府投資全覆蓋評審。一些市縣將評審范圍擴(kuò)展到所有財(cái)政性資金安排的項(xiàng)目、政府融資平臺融資項(xiàng)目和電力、電信等壟斷行業(yè)或部門，有的甚至擴(kuò)大到了全部上級投資項(xiàng)目以及通過BT等現(xiàn)代融資方式建設(shè)的項(xiàng)目，避免了政府監(jiān)管職能缺位、空位。二是前移評審關(guān)口，努力實(shí)現(xiàn)政府投資全過程評審。將評審工作的重心轉(zhuǎn)移到預(yù)算評審、標(biāo)底評審、變更評審，著力強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)資金的事前、事中控制，建立了政府投資項(xiàng)目全過程評審控制模式。三是把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)政府投資全方位評審。市縣都結(jié)合本地實(shí)際，在項(xiàng)目管理和資金監(jiān)管的結(jié)合點(diǎn)上找準(zhǔn)突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標(biāo)采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產(chǎn)、先評審后評價(jià)”，有選擇地確定財(cái)政投資評審介入方式，將評審工作落實(shí)到政府投資管理的各個(gè)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府投資全方位評審。四是建立標(biāo)準(zhǔn)體系，對政府投資項(xiàng)目實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化控制。一些市評審中心通過網(wǎng)上、電話、產(chǎn)地和實(shí)地等各種詢價(jià)方法，建立了材料價(jià)格信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤材料價(jià)格市場變化情況，達(dá)到“合理、低價(jià)”、動態(tài)管理、動態(tài)監(jiān)控的目的。還有一些市結(jié)合工作實(shí)際建立起一套科學(xué)、合理的投資標(biāo)準(zhǔn)化體系，涵蓋了建筑、市政、園林、安裝等專業(yè)，在預(yù)算項(xiàng)目庫和投資決策中對項(xiàng)目造價(jià)進(jìn)行控制。

經(jīng)過多年的努力，財(cái)政部門利用投資評審加強(qiáng)對政府投資的管理和控制取得了顯著成績。一是節(jié)約了大量政府投資。2010年、2011年，全省投資評審總額均超過了千億元，分別為1 084億元和1 135.96億元，審減額分別達(dá)到了137億元和271.82億元。投資評審節(jié)支增效作用十分顯著。二是對政府投資實(shí)施了有效管理和控制。對預(yù)算、結(jié)算、決算等政府投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施全過程評審，對工程招投標(biāo)的標(biāo)的和變更等與投資相關(guān)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，對工程合同實(shí)施服務(wù)性審查，使納入評審范圍的項(xiàng)目投資規(guī)模更加科學(xué)合理，財(cái)政投資評審工作在許多市縣已經(jīng)成為政府投資管理必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段，財(cái)政部門在政府宏觀管理中的地位和作用得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。三是投資評審的服務(wù)功能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前縣區(qū)級投資管理機(jī)制與政府投資爆發(fā)性增長不相適應(yīng)的矛盾十分明顯，許多縣區(qū)把財(cái)政投資評審作為項(xiàng)目管理的主要工具，實(shí)施了全方位管理服務(wù)。財(cái)政評審在政府投資管理中的及時(shí)跟進(jìn)和補(bǔ)位，加強(qiáng)財(cái)政部門作用的同時(shí)，在實(shí)踐中不斷完善了財(cái)政投資評審服務(wù)政府投資決策、服務(wù)財(cái)政中心工作、服務(wù)部門項(xiàng)目管理的“三服務(wù)”功能。

目前，全省財(cái)政投資評審工作雖然取得了跨越式發(fā)展，但發(fā)展很不平衡：一是伴隨政府投資的爆發(fā)性增長，財(cái)政部門相應(yīng)的管理機(jī)制建設(shè)落后，很多地方政府投資管理處于“缺位”和“空位”狀態(tài)，即使評審工作搞得好的地方，針對政府投資的管理體系也需要健全，少數(shù)地方也出現(xiàn)了多頭管理、難以形成合力的苗頭傾向。二是工作開展不平衡，評審工作搞得好的市評審總量是評審工作起步晚、進(jìn)展慢的市評審總量的七八倍，差距很大。機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)跟不上政府投資規(guī)模的增長，如石家莊市評審中心人員達(dá)到77人，而許多市縣區(qū)評審中心只有幾個(gè)人，全省還有近30%的縣區(qū)沒有評審機(jī)構(gòu)。三是評審職能拓展還有很大空間。

三、加強(qiáng)財(cái)政評審，促進(jìn)政府投資監(jiān)管的政策建議

在河北省投資主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政府投資爆發(fā)性增長時(shí)期，財(cái)政部門應(yīng)有效利用財(cái)政投資評審手段，使投資評審節(jié)減政府投資、控制債務(wù)規(guī)模、服務(wù)項(xiàng)目管理的功能發(fā)揮出來，通過對政府投資實(shí)施有效監(jiān)管，使財(cái)政部門在政府管理體系中承擔(dān)起出資人的監(jiān)管職責(zé)，建立政府投資管理的長效機(jī)制。

（一）服務(wù)預(yù)算管理，深化評審機(jī)制改革

1.圍繞預(yù)算執(zhí)行全面推行工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)評審、變更審查。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，各級財(cái)政部門要進(jìn)行工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)和項(xiàng)目變更的評審，資金撥付實(shí)行先評審、后撥款，實(shí)時(shí)監(jiān)管項(xiàng)目投資變動情況。對建設(shè)項(xiàng)目因變更申請財(cái)政追加投資的項(xiàng)目，先進(jìn)行評審、后安排投資。

2.因地制宜地進(jìn)行決（結(jié)）算評審。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在項(xiàng)目管理和資金監(jiān)管的結(jié)合點(diǎn)上找準(zhǔn)突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標(biāo)采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產(chǎn)、先評審后評價(jià)”，有選擇地確定財(cái)政投資評審介入方式，將評審工作落實(shí)到政府投資管理的各個(gè)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)。

3.利用財(cái)政投資評審手段為政府投資管理提供服務(wù)。政府投資管理薄弱的地方，財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)可以通過招標(biāo)文件審查、合同審查、對重點(diǎn)項(xiàng)目派駐管理人員、參與重大工程技術(shù)管理過程，實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)管等方式，為政府投資管理提供全方位服務(wù)。

（二）改進(jìn)評審方式，提高監(jiān)管水平

1.盡快建立價(jià)格管理體系。建筑材料、人工工時(shí)市場化管理逐步深入，根據(jù)財(cái)力水平，按照分檔管理控制的要求，合理確定材料價(jià)格，均衡項(xiàng)目間價(jià)格管理，對建筑材料、人工工時(shí)實(shí)施動態(tài)管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)價(jià)格信息共享。

2.逐步建立計(jì)劃評審機(jī)制。政府投資評審和重要的項(xiàng)目評審，要建立應(yīng)急評審?fù)ǖ溃瑑?yōu)質(zhì)高效地完成任務(wù)。對于一般性項(xiàng)目評審，在內(nèi)部有效溝通的基礎(chǔ)上，編列年度評審計(jì)劃，分期分批開展評審。

（三）結(jié)合財(cái)政管理需要積極創(chuàng)新評審職能

財(cái)政投資評審把工程技術(shù)和財(cái)務(wù)管理專業(yè)人才結(jié)合起來，具備“真、準(zhǔn)、細(xì)”的項(xiàng)目投資管理功能，對于健全財(cái)政管理職能，提高財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理水平具有一定作用。當(dāng)前，財(cái)政投資評審主要在本級政府投資領(lǐng)域發(fā)揮作用，財(cái)政評審的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到有效發(fā)揮，今后應(yīng)積極創(chuàng)新評審職能。

1.強(qiáng)化專項(xiàng)核查工作。專項(xiàng)核查是財(cái)政投資評審的重要組成部分，通過專項(xiàng)核查，可以為財(cái)政部門確定政府投資的投向、投量提供科學(xué)依據(jù)，增強(qiáng)財(cái)政部門對政府投資的監(jiān)管力度。各級財(cái)政部門應(yīng)將專項(xiàng)核查作為加強(qiáng)政府投資管理和控制的常態(tài)化手段，通過建立健全專項(xiàng)核查工作機(jī)制，明確業(yè)務(wù)處室和評審中心職責(zé)，規(guī)范專項(xiàng)核查的內(nèi)容、方式方法、工作流程，增強(qiáng)財(cái)政投資評審服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化財(cái)政管理的能力。

2.推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。經(jīng)過多年實(shí)踐，財(cái)政部門已制定了完善的人員、公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而基建項(xiàng)目投資支出缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不利于政府投資的有效監(jiān)管。各級財(cái)政部門應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求，加快推動政府投資項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，利用財(cái)政評審技術(shù)優(yōu)勢，將評審積累的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，經(jīng)過科學(xué)分析，轉(zhuǎn)化成政府投資的控制標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理快速確定項(xiàng)目的投資額，切實(shí)扭轉(zhuǎn)政府部門長期以來形成的各行其是的局面。

[責(zé)任編輯 陳鳳雪]