政府與非營利組織合作的策略研究

摘 要：非營利組織作為新興的公共服務提供者，基于其資源和能力限制，通常需要與政府合作來實現其公益目標。首先，政府與非營利組織合作有深厚理論基礎，治理理論、資源依賴理論與組織間網絡理論等均為兩者的合作提供理論指導。政府與非營利組織之間存在不同的關系和合作模式。其次，主客觀因素對兩者的合作及合作績效有重要影響。最后根據兩者合作的理論基礎，關系和合作模式以及影響績效的因素，提出改進政府與非營利組織合作的策略。

關鍵詞：非營利組織；政府；合作

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0213-03

在傳統意義上，為社會提供公共物品的僅是政府，但是隨著經濟的不斷發展和公眾對公共服務需求多元化發展，加之政府機構龐大，辦事程序復雜，政府在提供公共服務上面臨許多挑戰。非營利組織參與到公共服務的提供，通過與政府的有效合作，能有效應對政府在提供公共服務方面所面臨的挑戰，為社會提供更多和更有效的公共服務。政府與非營利組織之間為實現共同的公共服務目標而相互協調溝通，形成合作。合作只是一種途徑，合作的最終目的是兩者能以更有效率和效果的方式為社會提供公共服務，因此研究兩者的合作策略至關重要。

一、政府與非營利組織合作的理論基礎

政府與非營利組織的合作有深厚的理論基礎，這些理論為政府與非營利組織的合作提供了重要指導。

1.治理理論。治理（Governance）原意是控制、引導和操縱，主要用于政治領域，隨著時代的發展，治理一詞的運用不斷擴展，被廣泛應用于社會經濟領域。現代關于治理的定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會于1995年發表一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中，對治理做了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。

2.資源依賴理論。資源依賴理論（Resource Dependence Theory）是以交換理論為基礎，它強調組織需從周圍環境吸取資源以實現其生存，組織需要與周圍環境相互依存、相互作用方能實現目的。依據交換理論的觀點，合作是資源依賴的結果。組織具有自身發展的愿景和使命，當其他組織具有其發展所需要的資源并且合作的利益大于合作的成本時，就可能形成合作關系[1]。當組織之間能夠相互取得各自所需的各類資源時，形成資源互惠互補關系時，較容易產生合作關系。政府與非營利組織兩者而言，非營利組織需要政府的資金、資訊等支持，而政府需要非營利組織的服務能力、資訊等支持。非營利組織和政府之間存在資源依賴關系，通過交換各取所需、各達所愿，從而形成兩者的合作關系。

3.組織間網絡理論。組織間網絡理論（Theory of Interorganizational Network）是網絡理論（Network Theory）的延伸應用。網絡理論研究網絡一般規律和網絡流問題各種優化理論和方法的學科，網絡是用節點和邊聯結構成的圖，表示研究諸對象及其相互關系。所謂組織間網絡，是指一些相關的組織之間由于長期的相互聯系和相互作用而形成的一種相對比較穩定的合作結構形態，這樣組織群就可以通過集體決策、聯合行動來生產產品或服務，以便更迅速地適應不斷變化的技術和市場環境，并提高自身競爭力。丹尼斯等學者從經濟、歷史、認知和規范四個維度對組織間網絡的概念進行了闡釋。因此政府與非營利組織之間是否存在社會網絡的基礎，并且建立彼此之間的信任，是兩者是否能形成合作關系的關鍵因素。培養政府與非營利組織之間的良好互動關系有利于其發展合作關系。

二、政府與非營利組織的關系和合作模式

1.政府與非營利組織的關系。理解政府與非營利組織之間的關系是研究兩者合作策略的基礎。對兩者關系的分類不盡相同，較為廣泛受到大家認可的是以下兩種分類方式。（1）替補（supplementary）、互補（complementary）與對抗（adversarial）三種關系。替補關系是指某些公共服務原先是由政府提供的，由于在這些服務領域非營利組織更具有提供這些服務的優勢，因此政府將這些原本由自己提供的服務轉交給非營利組織來提供；互補關系是指將非營利組織視為政府的合作伙伴，協助政府來提供公共服務，而公共服務的資金來源主要是政府；對抗關系是指非營利組織會促進政策的改變，以及要求政府為公眾負責，而政府會以管制非營利組織的服務與對非營利組織的提議回應來影響非營利組織的行為 [2]。（2）契約（contracting）、伙伴（partnership）、延伸（extension）、收編與逐步吸納（co-optation and gradual absorption）四種關系。這四種關系是根據政府與非營利組織之間依賴程度和組織認同的高低加以區別的。當非營利組織對自身組織使命與核心價值有高度的認同時，與政府之間存在高度依賴關系，則呈現伙伴關系，若依賴程度不高，則是契約關系；當非營利組織對自身組織使命與核心價值的認同度偏低，與政府之間存在較低的依賴關系，其將成為政府的延伸和附屬角色，若其與政府之間存在高度的依賴關系時，那將進一步使非營利組織逐漸為政府所收編及逐步吸納 [3]。

2.政府與非營利組織的合作模式。協同增效、服務替代和拾遺補缺是政府與非營利組織合作常見的三種模式。（1）協同增效模式。非營利組織和政府共同努力，付出各自的資源，承擔相應的責任，以實現原來無論是非營利組織還是政府都無法單獨完成的公共服務目標。協同增效模式有弱制度化協同、制度化協同和相互嵌入三種形式。（2）服務替代模式。是指這些公共服務原來由政府來提供的，由于在這些服務領域，非營利部門具有提供服務的優勢，為此政府將這些原本自己提供的服務轉交給非營利組織來提供。服務替代模式有公社民營、競爭性外包和伙伴式外包三種形式。（3）拾遺補缺模式。政府與非營利組織在公共服務上是相互補充的，并且兩者依然存在一定程度的協調溝通。非營利組織在政府未能涉足的服務領域，開展公共服務，滿足社會需求，彌補政府服務的不足。拾遺補缺模式有存量服務提供和增量服務提供兩種形式 [4]。這三種合作模式中，拾遺補缺模式是較低層次的合作模式，協同增效模式是較高層次的合作模式，而服務替代模式的層次居于兩者之間，三種合作模式的選擇需要結合實際情境。

三、影響政府與非營利組織合作績效的因素

政府與非營利組織合作成功與否是研究其合作績效的前提。兩者合作失敗時，合作績效定然不佳。但是合作成功并不意味著一定有好的合作績效。政府與非營利組織合作績效受到主客觀因素的影響。

1.客觀因素對合作績效的影響。政府與非營利組織之間的協作契約、資金、合作模式等因素均對兩者合作績效產生影響。（1）協作契約。政府與非營利組織之間簽訂協作契約能更好地確保兩者按照契約地規定履行合作過程中的義務和責任，能促進兩者合作的成功。在政府與非營利組織合作的最初階段可以雙方訂立協作契約的方式來提高合作績效。契約方式實質是制度化協同的方式，也是當前很多國家的政府與非營利組織合作中經常采用的方式。但是隨著兩者合作關系的發展，僅僅依靠協作契約來提高合作績效是遠遠不夠的。（2）資金。政府是非營利組織資金的重要來源之一。政府與非營利組織合作提供公共服務時需要各種人力、物力支出。一方面，合作過程中是否具有充足的資金支持影響到兩者合作成功與否；另一方面，合作過程中的資金利用有效性的高低也很重要，兩者通過合作能用更少的錢提供更多更優質的服務也是維持合作關系的重要因素。（3）合作模式。不同合作模式的選擇需因情境而定。雖然從拾遺補缺模式到服務替代模式到協同增效模式，合作的層次越來越高，但并非意味著在任何情況下協同增效模式都能帶來最佳的合作績效。例如，相互嵌入這種協同增效的模式，不但需要雙方有明確制度化的合作關系，而且需要有非制度化的資源與信息溝通，合作雙方有共同的愿景與使命，在復雜的權利義務網絡中相互協調。條件尚不成熟時就選擇相互嵌入的合作模式不能確保合作是否能成功，亦不能確保有好的合作績效。

2.主觀因素對合作績效的影響。政府與非營利組織合作部門核心人物的個人因素、合作雙方的相互信任以及對共同目標和使命的認同程度等因素也對兩者合作績效產生影響。客觀因素是政府與非營利組織合作績效的基礎，客觀因素對合作績效的影響更加直觀，而主觀因素對合作績效的影響是潛移默化的。隨著兩者合作關系建立后的逐步延伸，合作層次的提高，一些主觀因素對兩者的合作績效影響逐步突顯出來。（1）對共同目標和使命的認同感。每個組織有其自身的目標和使命，政府與非營利組織均不例外。兩者合作時，形成了合作的使命與目標，與它們組織自身的目標并不完全一致。雙方若不能協調達成共同的合作目標和使命，將直接影響到合作績效甚至是合作關系是否能建立。合作雙方就合作達成雙方都高度認可的合作使命和目標將促進合作績效的提高。（2）合作雙方的相互信任。信任與合作是相互促進的關系。信任是促進合作的一個因素，而兩者的友好合作也能增進彼此間的信任。信任依賴于很多因素：合作條款的認同、以前的合作經驗等。（3）核心人物的個人因素。政府與非營利組織合作主要是為了慈善、公益等事務，兩者中的核心人物具有較大的社會影響力，因此合作中扮演者重要的角色。核心角色的個人因素，包括個人目標、專業背景、能力和素質也會影響到合作活動中的許多決策。

四、改進政府與非營利組織合作的策略

根據政府與非營利組織合作的理論基礎，兩者的關系與合作模式以及影響兩者合作績效的因素分析，筆者認為改進政府與非營利組織合作有以下幾點策略。

第一，發展非營利組織社會網絡基礎。在政府與非營利組織社會網絡基礎的構建和發展過程中，政府扮演了重要角色。首先，政府制定普遍有效的指導和規定，讓網絡內的非營利組織充分遵守；其次，政府幫助解決網絡內非營利組織資源分配和相互依賴關系，扮演平衡、協調與促進的角色；最后，政府需監管網絡內和網絡間的互動，確保公共利益的實現。

第二，從主客觀兩方面提高合作績效。主觀和客觀方面有許多因素影響著政府與非營利組織的合作績效，因此需要從這些方面促進兩者的成功合作并改進合作績效。客觀方面可采取的措施包括協商制定兩者合作契約，為兩者合作提供資金支持并且選擇合適的合作模式。主觀方面可采取的措施包括協商確定雙方都能高度認可的合作目標和使命，充分發揮兩者核心人物的作用，促進雙方之間的信任。

第三，循序漸進依據經驗改進合作。非營利組織和政府的合作有各種模式，有些合作模式層次較低，另一些合作模式層次較高。在選擇合作模式時需充分考慮政府與非營利組織的實際情況，在條件尚不成熟的情況下一味追求層次較高的合作模式存在一定風險。在實際實踐過程中，政府與非營利組織需要借鑒國內外成功的經驗，通過不斷嘗試，積累經驗，逐步改進合作方式，提高合作層次。

參考文獻：

[1] Lundin，M.Explaining Cooperation：How Resource Interdependence，Goal Congruence and Trust Affect Joint Actions in Policy Im-

plementation[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2007（17）：651-672.

[2] Young，D.R.Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations：Theoretical and International Perspectives，Nonprofit and

Voluntary Sector Quarterly[J].2000（29）：149-172.

[3] Brinkerhoff，J.M.Government-Nonprofit Partnership：A Defining Framework，Public Administration and Development，2002（22），19-30.

[4] 汪錦軍.公共服務中政府與非營利組織合作：三種模式分析[J].中國行政管理，2009，（10）.

[責任編輯 王玉妹]