中國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展過(guò)程中的政府角色定位研究

摘 要：中國(guó)目前志愿服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀仍然存在著較多問(wèn)題，其中政府在志愿服務(wù)中的角色定位不明確就是面臨的問(wèn)題之一 。志愿組織與志愿服務(wù)的蓬勃發(fā)展離不開(kāi)政府的支持，因此深入研究政府在中國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展過(guò)程中的角色定位顯得至關(guān)重要。首先對(duì)中國(guó)志愿服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀以及政府從中起到的作用進(jìn)行探索，從而找出困境所在，最后對(duì)政府應(yīng)當(dāng)在志愿服務(wù)發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)的角色進(jìn)行定位。現(xiàn)階段政府承擔(dān)的角色應(yīng)當(dāng)從管制者轉(zhuǎn)化為監(jiān)護(hù)者、從組織者轉(zhuǎn)化為培育者、在擔(dān)任贊助者的同時(shí)成為志愿組織的合作者。

關(guān)鍵詞：志愿服務(wù)；志愿組織；政府角色定位

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）18-0217-03

全球化時(shí)代，政府和非營(yíng)利組織是社會(huì)公共事務(wù)管理的兩大主體，然而在復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)，政府不是萬(wàn)能的，試圖讓政府承擔(dān)社會(huì)事務(wù)的全部責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)難免捉襟見(jiàn)肘。而志愿組織作為典型的非營(yíng)利組織，它在提供公共服務(wù)、完善社會(huì)保障、救助弱勢(shì)群體等方面能夠起到巨大的作用，能極大地推進(jìn)最終實(shí)現(xiàn)公共利益的腳步。政府作為公權(quán)力的載體，對(duì)志愿組織的扶持和規(guī)制將直接影響到志愿組織的發(fā)展。因此，是時(shí)候?yàn)檎谥驹阜?wù)發(fā)展過(guò)程中的角色進(jìn)行定位，使其成為中國(guó)志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

一、志愿服務(wù)相關(guān)概念與政府行為的界定

（一）志愿服務(wù)相關(guān)概念

本文采用的是學(xué)者鄧國(guó)勝對(duì)志愿服務(wù)所下的定義，即“志愿服務(wù)是指任何非政府組織或個(gè)人自愿貢獻(xiàn)時(shí)間和精力，不為物質(zhì)報(bào)酬，利用自己的知識(shí)、技能、體能或財(cái)富，通過(guò)各種服務(wù)性的行動(dòng)為鄰居、社區(qū)、社會(huì)提供非營(yíng)利、非職業(yè)化援助的行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事業(yè)的服務(wù)與奉獻(xiàn)，實(shí)施對(duì)有困難的社會(huì)群體及個(gè)人的服務(wù)”[1]。

志愿服務(wù)組織是指擁有正式組織形式、不以營(yíng)利為目的、以志愿參與為特征、以公益產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、主要開(kāi)展公益性或互益性活動(dòng)的非政府組織。①

（二）政府和政府角色的界定

要研究政府角色，必須先明確政府的概念。政府的概念有狹義和廣義之分，狹義上的政府僅指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中行使行政權(quán)力的那部分政權(quán)機(jī)構(gòu)，即行政機(jī)關(guān)；廣義上的政府是指立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的總和。中國(guó)的國(guó)情決定了我們的政府和政黨是一體的。因此，本文中所用的政府一詞指的是行政機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨之和。

至于政府角色，所有人應(yīng)該都認(rèn)同，政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。陳振明教授將政府的作為概括為五大角色：公共物品的提供者、外在效應(yīng)的消除者、宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者和收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者[2]。在此基礎(chǔ)上，本文將進(jìn)一步探索政府在發(fā)展志愿服務(wù)中的角色定位。

二、中國(guó)志愿組織發(fā)展現(xiàn)狀及主要存在問(wèn)題

（一）現(xiàn)階段中國(guó)志愿服務(wù)中的政府角色

政府在現(xiàn)階段在中國(guó)志愿服務(wù)中主要扮演了三大角色：

1.組織者。政府目前本身就是志愿服務(wù)的組織者。共青團(tuán)下的青年志愿者和民政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的官辦志愿者組織是中國(guó)當(dāng)前志愿活動(dòng)中規(guī)模以及影響較大的兩股力量，他們都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)和授意下進(jìn)行活動(dòng)的志愿組織。中國(guó)目前的志愿者組織政府干預(yù)的比重很大，行政色彩過(guò)濃。

2.贊助者。志愿組織很大一部分的資金來(lái)源依靠政府的贊助。中國(guó)政府對(duì)志愿組織的財(cái)政支持主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：直接撥款和減免稅。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2008年度中國(guó)經(jīng)調(diào)查的非營(yíng)利組織的資金來(lái)源大部分來(lái)自政府的財(cái)政撥款以及相關(guān)的補(bǔ)貼，該項(xiàng)來(lái)源幾乎占了收入來(lái)源的53% [3]。相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策大致分為兩大類：一是對(duì)志愿組織的稅收優(yōu)惠政策，二是對(duì)向志愿組織捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人的稅收優(yōu)惠政策。

3.管制者。國(guó)務(wù)院在1998年10月25日頒布實(shí)施了行政法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，條例中均規(guī)定對(duì)組織實(shí)行“歸口登記、雙重管理”，即國(guó)務(wù)院民政部門為其登記管理機(jī)關(guān)，各級(jí)人民政府授權(quán)的組織為其行業(yè)、業(yè)務(wù)范圍里的業(yè)務(wù)主管單位。同時(shí)，管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)組織運(yùn)行的財(cái)務(wù)狀況（愿組織實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容包括對(duì)組織預(yù)算、收入、支出、財(cái)產(chǎn)物資等）進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)施年度檢查。中國(guó)還頒布了《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》、《預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。2006年12月，團(tuán)中央發(fā)布《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》。

（二）中國(guó)志愿服務(wù)中政府角色存在的問(wèn)題

1.對(duì)志愿服務(wù)行政主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)。中國(guó)志愿者組織有相當(dāng)一部分是通過(guò)獲取自上而下發(fā)展起來(lái)的，據(jù)調(diào)查，只有不到30%的非營(yíng)利組織是通過(guò)民主選舉選出組織管理人員的[4]。中國(guó)青年志愿者組織也不是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織，其行政上直屬于共青團(tuán)，其活動(dòng)都是在黨和政府的統(tǒng)籌下開(kāi)展并接受黨和政府的監(jiān)管。志愿服務(wù)開(kāi)展初期運(yùn)用這種方式的確較易取得較好的成效，但這一帶有強(qiáng)制性的形式發(fā)展到中后期，容易使志愿者產(chǎn)生依賴性和服從性，會(huì)產(chǎn)生主體性缺乏、自發(fā)性弱等狀況。

2.對(duì)志愿服務(wù)的立法保障缺位。中國(guó)當(dāng)前針對(duì)志愿組織管理的立法混亂，地方與國(guó)家不同步。地方上各地相繼頒發(fā)了條例法規(guī)，但這些法規(guī)多是原則性、鼓勵(lì)性的，無(wú)法很好地運(yùn)用到實(shí)際操作中去。在全國(guó)層面上主要是遵循1998年10月25日頒布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中的相關(guān)規(guī)定；雖然2006年團(tuán)中央發(fā)布了的《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》進(jìn)一步規(guī)范了注冊(cè)志愿者激勵(lì)和表彰機(jī)制，但沒(méi)有提及在志愿者利益受到損害時(shí)是否應(yīng)當(dāng)及如何進(jìn)行補(bǔ)償[5]。

3.對(duì)進(jìn)一步發(fā)展志愿服務(wù)的政策引導(dǎo)不足。中國(guó)志愿服務(wù)的領(lǐng)域中幫困助殘類和環(huán)境保護(hù)類占很大比例，文化娛樂(lè)、醫(yī)療救助、專業(yè)咨詢等內(nèi)容所占比重很小。這些新興領(lǐng)域成立的志愿組織規(guī)模較小、內(nèi)部管理不夠規(guī)范，政府對(duì)其扶持力度不夠，也嚴(yán)重阻礙了中國(guó)志愿服務(wù)的多樣化發(fā)展。隨著人們生活方式逐步多樣化與生活水平的不斷提高，志愿服務(wù)也應(yīng)該向著多元化的方向發(fā)展。中國(guó)政府在實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)多元化方面的引導(dǎo)不足，并沒(méi)有出臺(tái)一些積極的引導(dǎo)和鼓勵(lì)政策。

4.志愿組織準(zhǔn)入制度苛刻但監(jiān)督力度不夠。對(duì)志愿組織的管理實(shí)行條塊分割、歸口登記和雙重管理，志愿組織的準(zhǔn)入門檻較高，在同一行政區(qū)如有業(yè)務(wù)類似的則不予同意成立的這一原則不僅限制了志愿組織的發(fā)展，也影響了志愿組織內(nèi)在質(zhì)量的提升。高標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入機(jī)制并未給政府管理帶來(lái)便利，反而造成了大量隱性和“非法”的社團(tuán)存在。政府對(duì)志愿組織除了統(tǒng)一的年檢之外，幾乎沒(méi)有必要的評(píng)估和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制制約，資金得不到專款專用，甚至去向不明，組織內(nèi)部的一些工作人員利用職務(wù)便利和制度缺陷謀取私利，嚴(yán)重?fù)p害了志愿組織的公信度。

5.社會(huì)對(duì)志愿組織的捐贈(zèng)稅收制度不健全。政府鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)最好的方式就是通過(guò)減免稅政策來(lái)實(shí)施。根據(jù)中國(guó)2007年《企業(yè)所得稅條例》和《個(gè)人所得稅法》的規(guī)定，企業(yè)捐贈(zèng)在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額準(zhǔn)予扣除；個(gè)人捐贈(zèng)則為30%。雖然新稅法將稅前所得的3%提高到了12%，但這仍沒(méi)有從根本上改變企業(yè)捐款越多，納稅越多的不合理現(xiàn)象。其次，對(duì)于志愿組織的稅收減免政策也不完善。按現(xiàn)行政策規(guī)定，只有25個(gè)通過(guò)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局特許的非營(yíng)利組織可以直接接受捐贈(zèng)，其他非營(yíng)利組織直接接受的捐贈(zèng)，捐贈(zèng)者不予扣除。這個(gè)數(shù)字相對(duì)于全國(guó)數(shù)十萬(wàn)公益組織來(lái)說(shuō)相去甚遠(yuǎn)。

三、政府在志愿服務(wù)發(fā)展過(guò)程中的角色定位

較之當(dāng)前政府在志愿服務(wù)發(fā)展中充當(dāng)?shù)慕M織者、管制者和贊助者，通過(guò)上文的分析，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段政府應(yīng)承擔(dān)的角色應(yīng)當(dāng)從管制者轉(zhuǎn)化為監(jiān)護(hù)者、從組織者轉(zhuǎn)化為培育者、在擔(dān)任贊助者的同時(shí)成為志愿組織的合作者。

（一）從管制者轉(zhuǎn)化為監(jiān)護(hù)者

政府應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變職能，在志愿服務(wù)發(fā)展過(guò)程中扮演引導(dǎo)和推動(dòng)的輔助角色，依法保障志愿服務(wù)，強(qiáng)調(diào)志愿組織的民主管理和監(jiān)督。

1.志愿服務(wù)發(fā)展需要良好的法律保障。必須加快制定國(guó)家志愿服務(wù)的專項(xiàng)法，明確政府和志愿組織的關(guān)系，以及各自在社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)將志愿服務(wù)活動(dòng)的范疇、規(guī)定中不明確的條文予以明確說(shuō)明，同時(shí)增加條例的可操作性。完善志愿組織的登記制度，打破雙重管理體制的限制。此外，在志愿者管理方面，必須對(duì)志愿者的招募與權(quán)責(zé)、服務(wù)對(duì)象的范圍、物質(zhì)與政策保障、損害補(bǔ)償機(jī)制等方面做出明確的規(guī)范。

2.志愿服務(wù)發(fā)展需要合理的捐贈(zèng)及稅收制度保障。對(duì)志愿者組織的稅收優(yōu)惠包括：一是對(duì)志愿者組織自身享受免稅優(yōu)惠的待遇；二是向其捐贈(zèng)的納稅人享受稅收扣除優(yōu)惠待遇。必須增加免稅比例，擴(kuò)大優(yōu)惠稅種，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠對(duì)象。可以調(diào)整稅收政策吸引更多社會(huì)捐贈(zèng)。比如社會(huì)企事業(yè)及個(gè)人的捐贈(zèng)部分可以免稅或稅前全額減免；另外，政府應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化捐贈(zèng)流程，打開(kāi)志愿組織直接接受捐贈(zèng)的渠道。同時(shí)加快實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠制度在各地、各個(gè)部門的規(guī)范和統(tǒng)一配套措施。

3.志愿服務(wù)發(fā)展需要嚴(yán)格有效的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)建立起第三方的權(quán)威評(píng)估和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。前期對(duì)申請(qǐng)注冊(cè)的志愿組織進(jìn)行充分的調(diào)查和確認(rèn)；對(duì)志愿組織的資金使用進(jìn)行監(jiān)督，以日常檢查和年度檢查為基礎(chǔ)，必要時(shí)也可以對(duì)志愿組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行突審，以防資金的不當(dāng)使用；要求志愿組織向社會(huì)各界公布自己的財(cái)務(wù)狀況、項(xiàng)目的資金使用情況等。同樣，該第三方機(jī)構(gòu)作為志愿組織的監(jiān)督者，必須承擔(dān)起責(zé)任，一旦發(fā)生問(wèn)題，必須進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（二）從組織者轉(zhuǎn)化為培育者

志愿服務(wù)的主體是公民社會(huì)，因此政府對(duì)其他社會(huì)行為主體的管制應(yīng)減少，應(yīng)從最初的組織者轉(zhuǎn)化為培育者，引導(dǎo)公民共同參與到社會(huì)的建設(shè)中來(lái)，并對(duì)其行為進(jìn)行指導(dǎo)。

1.志愿服務(wù)的發(fā)展需要專業(yè)的管理和執(zhí)業(yè)團(tuán)隊(duì)。志愿服務(wù)的發(fā)展前景應(yīng)該是在服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、服務(wù)人員培訓(xùn)、服務(wù)監(jiān)督與評(píng)價(jià)等方面擁有一套相對(duì)完善的系統(tǒng)，并且能夠針對(duì)特殊團(tuán)體提供一些專業(yè)服務(wù)。政府應(yīng)采取積極有效的措施，邀請(qǐng)相關(guān)專家參與到志愿服務(wù)的培訓(xùn)中來(lái)，指導(dǎo)、幫助志愿活動(dòng)的開(kāi)展，為志愿組織的日常管理和危機(jī)管理提供專業(yè)的咨詢和建議。政府還應(yīng)鼓勵(lì)加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)間志愿服務(wù)的合作與交流 ，為中國(guó)志愿組織未來(lái)的發(fā)展提供良好的發(fā)展平臺(tái)。

2.志愿服務(wù)發(fā)展需要全社會(huì)對(duì)志愿精神的認(rèn)可。政府可以將電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、雜志等媒體作為媒介，廣渠道、全方位、多角度地對(duì)志愿行為進(jìn)行宣傳。除繼承中國(guó)古代優(yōu)秀慈善文化傳統(tǒng)外，政府還可考慮將志愿服務(wù)納入現(xiàn)代教育體系，在學(xué)校基礎(chǔ)教育體系中設(shè)立志愿服務(wù)課程，注重志愿服務(wù)意識(shí)與行為的從小培養(yǎng)。考慮建立志愿服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄制度。為志愿者設(shè)立參與志愿服務(wù)的特殊的“時(shí)間賬戶”，把志愿者參加服務(wù)的活動(dòng)次數(shù)、累次時(shí)間記錄在案，志愿者自身在需要社會(huì)提供幫助的時(shí)候可以提取這一“時(shí)間儲(chǔ)蓄”，優(yōu)先得到相應(yīng)的志愿服務(wù)[6]。

（三）既是贊助者又是合作者

要扶持志愿服務(wù)組織發(fā)展，政府必須采取措施為志愿組織拓寬資金來(lái)源。但一味地給予并不是長(zhǎng)久之計(jì)，應(yīng)當(dāng)采用更為多元的形式。而志愿組織和政府最理想的關(guān)系就是合作來(lái)共同解決社會(huì)問(wèn)題。志愿服務(wù)發(fā)展需要政府“新型”財(cái)政支持。所謂“新型”支持就是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和合作來(lái)獲得政府財(cái)政支持。除去對(duì)志愿組織基本的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，政府應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律的原則，通過(guò)服務(wù)項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣來(lái)決定哪個(gè)志愿服務(wù)組織獲得資助。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]