淺議企業集群形成與演化中政府的作用

摘 要：地方政府在企業集群成長過程中應該扮演的角色這一問題，在學理上和現實生活中都是爭議不斷的論題。根據“無為而治”和“有所作為”這兩種可供選擇的態度，立足中國社會現實，提出“為而不爭”的建議，并分析地方政府的政策實施。

關鍵詞：企業集群；地方政府；為而不爭

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0219-02

一、無為而治還是為而不爭

在現實生活中，有的企業集群在地方政府的大力扶持下獲得蓬勃發展，如印度班加羅爾軟件企業集群、廣東省南海市西樵區的紡織業企業集群；但有的企業集群中大量非政府的公眾或私人中介機構在企業集群成長中作用顯著，地方政府的直接參與作用十分有限，例如“第三意大利”地區。那么，地方政府在企業集群成長中究竟應該“無為而治”還是“有所作為”。

古典經濟學派來看產業集群的發展，我們發現只要政府提供一個穩定的宏觀經濟條件，市場就可以將資源合理配置，并最終達到一個均衡。相反，如果政府干預過多，就會造成資源利用的無效率。因此從這個角度上講，政府應該“無為而治”?！暗谌獯罄本褪沁@樣一個例子。第三意大利指20世紀70年代快速崛起的意大利東北和中部。20世紀50年代意大利政府曾主導該地區的“工業復興”，卻遭到徹底的失敗。在20世紀70年代，依靠大量非政府的公眾或私人中介機構，該地區自發產生的小型傳統企業慢慢發展起來。這些企業主要從事紡織業、家居產品、個人用品、食品和飲料、金屬纖維產品以及特殊原料的生產業等。發展至今，其中小企業不僅在本地區的生產與貿易方面占有優勢，而且其特色產品的出口在世界范圍內也具有絕對優勢。

然而現實并非如同古典主義學說中的那么簡單。在企業集群的成長過程中，會面臨各種各樣的問題：企業集群內單一型的產品結構將面臨比較大的市場風險；內部未形成穩定的分工合作關系；企業集群的發展往往具有路徑依賴性，對于外部世界的重大變化，在整體上可能容易表現出某種抵制態度；企業集群中大多數生產的是勞動密集型產品，產品的技術含量低，缺乏創新；品牌意識薄弱，缺少名牌產品。這些問題都是普遍存在的，關于企業集群的成敗的是否有能力處理危機，快速恢復并增進群內企業的成長和地方經濟的發展。企業集群的危機處理能力是其持續發展的關鍵。

筆者認為，到底應該“無為而治”還是“為而不爭”，不是單純地認定政府積極參與就是有效的或者單純地反對政府干預，而應該看怎樣才能更好地解決危機，不管是通過政府解決還是通過市場解決。應該用一個動態的、立足于現實問題的視角來分析。在經濟進步的過程中，地方政府的干預力度有必要對應環境而改弦更張。

立足于中國，筆者認為政府應該起到“為而不爭”。所謂“為”，是指在市場經濟發展不完善的初級階段，集群內某些民間組織尚未出現或實力弱小，協調能力差，無法解決產業集群的起步問題，地方政府應當擔此重任，發揮促進企業間平臺作用以及為企業服務的功能；然而過度依賴地方政府的干預，忽視市場的力量無疑會陷入另一個極端，逆經濟形勢而動，造成資源配置的無效率，所以政府應該“不爭”，即隨著市場經濟秩序的逐步確立、民間中介組織的力量的逐漸強大，地方政府的干預措施應由強變弱，并將促進企業間合作和直接為中小企業服務的功能交由民間組織執行，主要應由民問組織承擔起推動企業集群發展的重要作用。地方政府的干預措施只應在民間組織不能單獨協調的領域與其一同發揮作用，到“市場增進”的功能，而不要為爭取利益，而不放權。

二、地方政府怎樣“為”——地方政府的政策實施

（一）制定政策規范小企業集群的定位

小企業集群的定位需要綜合考慮區位、產業、技術、對生態環境的影響等若干因素。區位因素通過原材料獲得的便利性，交通運輸的便利性，勞動力獲得的便利性等影響投入成本，從而對小企業集群的競爭優勢施加影響。對集群競爭優勢的持續獲得來說，更為重要的是區位在創新中的作用。分散的市場主體在集群區位的選擇中具有盲目性和自發性，因此，超脫于各市場主體利益之上的政府就應該對區位的選擇起引導作用；而且政府的區位決策應該既基于整個體系的成本又基于創新的潛力，而不僅僅取決于投入成本。

就產業與技術來講，除少數資本、知識密集的地區適宜發展高新技術集群外，中國大部分地區應該發展勞動密集型傳統產業，生產中低層次產品。因為中國大部分地區積累低，沒有利用外資的地理優勢，缺少高素質的人力資本，唯有大量廉價勞動力。傳統產業是中國產業結構的主體，具有廣闊的市場前景。通過對傳統產業進行技術改造，提高產品檔次，可以進一步擴大傳統產業的利潤來源，使之成為中國進行知識、資本積累的平臺。針對目前中國某些地區小企業集群發展中的環境污染問題，地方政府應該嚴格控制污染項目，避免經濟發展以生態環境遭到破壞為代價。

（二）創造有利于小企業集群生成的軟硬環境

以地方政府為主導，對產業集群發展所需的公共物品和準公共物品進行投資，加快交通、通信、電力、互聯網、城建設施等基礎設施建設。降低企業運營的制度成本，如改革審批制度，提高政府機關的辦事效率。

完善中介服務體系。集群的發展往往需要各種中介服務機構輔助，如技術咨詢、市場調查、會計、法律、職工培訓等。隨著信息時代的到來和電子商務的應用，成立集群內的信息中心成為方便地獲得和交流信息的一條途徑。該信息中心通過網絡連結企業，從外部獲取信息，并把這些信息傳播給網絡內的各個企業；把網絡內企業的信息向外發布；同時便利網絡內企業之間進行交流。

中國小企業普遍存在融資難的問題。為解決資金短缺問題，集群內企業間經常采用延期支付和資金互助等融資方式。由于個別業主的敗德行為很容易破壞整個小企業集群所建立起的信用體系，地方政府應采用現行法律體系強化原有的契約關系，保證債務履行；同時制訂集群內成員企業間約束債權債務關系的規定，強化業主間約定俗成的“默契”，提高因敗德行為所付的代價。此外，還應該改善金融機構對小企業的金融服務，拓寬集群內企業的外部融資渠道。集群企業雖然數量眾多，但規模較小，存在“搭便車”行為。因此政府應該出面組織展示會、廣告宣傳等營銷活動，提高集群整體的知名度，樹立地方品牌，建立質量調控體系，避免出現“檸檬市場”危及整個地方產業的發展。

（三）建立小企業集群技術創新機制

1.建立暢通的信息交流渠道，完善信息交流手段暢通的信息交流渠道的建立是集群技術創新機制有效運轉的必要前提。小企業集群的信息渠道可分為兩種。一種是集群與外部的信息交流，另一種是集群內部的信息交流。小企業集群在發展初期，自身信息收集、擴散功能較弱，兼之信息具有明顯的外部性，因此，地方政府不僅應通過自身的情報系統獲取外部信息，而且應以地方產業總代表的身份與大學、研究機構以及集群外企業等建立信息渠道。在集群內，地方政府則應出面建立行業協會，召開洽談會，設立常設機構等實現信息的內部擴散。

2.促進產學研合作。地方政府應促成集群與大學、研究機構的合作。合作內容包括：直接同希望創辦新企業的投資者合作；為當地現有企業提供咨詢、解決技術難題、培訓技術人才；技術轉讓；鼓勵科技人員以技術入股或直接創辦科技小企業；委托開發等。合作中應采用多種組織制度，如星期日工程師，廠內研究所，企業研發中心，或與大專院校、科研院所結成戰略聯盟，形成虛擬研發組織等。

三、如何做到“不爭”——地方政府的逐漸退出

（一）機構民間化

在前一階段約束條件的制約下，為了促進集群的快速成長，不得不以地方政府為主導，采取“強制性制度變遷”的方法，建立了為集群內中小企業服務的服務支持體系。由于中小企業一方面沒有足夠的資金，另一方面也未完全認識到利用服務支持體系的優勢，所以不可能要求它們完全按照市場價格與服務機構進行市場化的公平交易。因此在服務支持體系建立的初期，往往需要地方政府財政資金的資助。但隨著市場經濟秩序的逐步完善以及服務支持體系作用的發揮，有發展前景的中小企業的實力必將逐漸增強。這時，就應逐步過渡到提供市場化的服務，按照市場價格進行交易，不能使中小企業形成過度依賴。在這種條件下，服務機構也將不再需要地方政府財政資金的支持，逐步實現自身發展，成為獨立自主的機構。隨著服務機構逐漸脫離政府資金資助，地方政府應該逐步主動退出，使過去由地方政府主導的服務機構轉化為企業化運作的民間組織。

（二）權力分散

隨著市場經濟秩序的逐步完善以及地方政府在第一階段對行業協會發展的支持，行業協會的自身實力以及協調能力將大大增強。在行業協會已經步入規范發展階段之后，地方政府就應加強與集群內各行業協會之間的合作與交流，使自己的權力逐步分散下放，將過去直接管理集群內企業和為企業提供服務的功能賦予行業協會，由行業協會獨立執行或聯合其他“社會自主型”的中介服務組織共同執行促進企業集群發展的干預措施。使行業協會真正成為企業集群內企業的代表，充分發揮自律、發展、協調、互助、服務、交流、調解、制衡的功能。這時，過去由地方政府承擔的充當“網絡經紀人”以及促進“社會自主型”專業化服務機構發展的任務都可以也應當由行業協會來承擔。地方政府只需要與行業協會保持密切合作，通過行業協會了解集群內企業的發展情況；在行業協會不能單獨協調的情況下（例如缺乏公共資金等），地方政府通過增強行業協會的協調能力（例如提供行業協會公共資金等）而間接達到促進企業集群成長的用。

四、現實中的“為而不爭”

中國各地區各種類型工業園區的形成主要就是政府積極干預的結果。政府的積極干預大致包括：（1）政府的政策優惠與傾斜，如財政政策的支持、稅收政策的優惠、投融資政策的扶持等。（2）為市場的平穩和有活力地運行創造有利的框架條件，如基礎設施的建設、競爭政策的制定、信息的提供與引導等。（3）勾畫出一個富有挑戰性的經濟前景，創造一個鼓勵創新和不斷升級的氛圍。（4）政府有意成為一個有需求、起推動作用的客戶。（5）政府促使和確保公共機構（大學、研究所、中介機構等）與產業界的廣泛聯系。正因為政府的干預和扶持，中國的工業園區得以迅速、廣泛地在各地區建立。

[責任編輯 王玉妹]