基于利益相關者的平江路歷史街區治理模式研究

摘 要：對旅游產業集群治理和利益相關者的相關概念等內容進行詳細的介紹。同時，總結現有的三類產業集群治理的模式——自組織型治理模式、中心領導型治理模式和多元協作型治理模式，并比較三種治理模式的特征和優缺點。通過介紹利益相關者理論在旅游產業集群治理中的應用，在此基礎上，對平江路歷史街道的治理提出一個新的治理的模型——旅游產業集群的利益相關者治理模型，并就模型的結構和優勢進行詳細的分析介紹，并對平江路歷史街道的治理提出建議。

關鍵詞：旅游產業集群；治理模式；利益相關者；平江路

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0266-05

旅游產業集群是旅游產業發展到較高階段的產物，目前旅游產業集群現象在全球逐漸凸顯。中國許多地區也已經出現了旅游產業集聚的現象，如桂林依托桂林山水在其周邊發展了樂滿地、愚自樂等一大批主題公園。然而，中國旅游產業集群總體仍然處于初級階段，非均衡發展是現在中國旅游產業集群的主要特征。供需錯位、結構偏斜、功利導向和旅游超前，這些現狀都阻礙了中國旅游產業集群的自由發展。

基于利益相關者的旅游產業集群治理在社會公共事務處理的具體行動中所表現出的是一種新型的治理途徑，有望能夠協調政府、非政府組織、企業和個人多方群體的利益需求，避免旅游產業發展中的功利性等非均衡現象；避免傳統政府管理形態的政府失靈，同時也避免市場不能控制的外部性市場失靈，彌補政府失靈和市場失靈所帶來的問題的缺陷。

一、旅游產業集群治理

（一）旅游產業集群

旅游產業集群廣義概念：旅游企業在一定地理區域內聚集生存。旅游產業集群的廣義概念，主要強調的是區位聯系，即在地理位置上的聯系。

旅游產業集群狹義概念：旅游產業集群就是在一定的地理區域上，集合游客、旅游企業、支持企業、相關部門和從業人員、相關支撐機構等旅游產業或相關產業，以共同的目標圍繞著旅游吸引物在空間產生集聚，并形成強勁、持續競爭優勢的現象。旅游集群是以專業化分工與社會化協作為基礎的，不同類型企業、不同規模企業群落生存、共同進化的生態系統。

本文認為，旅游產業集群是由區域當中某一旅游目的地或同性質的旅游目的地的旅游核心產業，帶動旅游相關產業及其配套設施與服務等，按照專業化分工和協作關系共同組成具有地方根植性的互動聯系的復雜系統。

（二）旅游產業集群治理

產業集群治理是集群內成員旨在促進和改善創新進程的目的明確的聯合行動，是進行產業集群更新升級的所有集群成員都參與的集體活動，其本質是促進集群增長，即讓集群具有共同的使命感和發展目標規劃，最終目的是要建立和保持集群的持續競爭優勢[1]。

本文認為，產業集群治理是指集群層面上對集群參與者交互活動存在約束和激勵作用的各種內生性協調機制總體，是同時包含著地方經濟和行政權威、社會規范和協會機制等多種微觀治理機制的一整套制度安排。

旅游產業集群治理就是治理主體者通過改善投資經營環境，自上而下的推進旅游產業的集群，使整個區域獲得持續的競爭優勢，并對其他地區產生輻射的區域旅游發展戰略。決策部門或決策企業有意識地營造和擴大價值鏈網，促進以經濟價值鏈網為基礎的集群環境的發展，而不是被動地接受系統的自發形成。旅游產業集群治理實際上是一種旅游區域發展戰略，區域內旅游企業之間相互競爭，同時他們又相互依賴，追求共同的利益，形成區域內的旅游產業共生。旅游產業集群治理有兩個重點：第一，地方政府所起的作用是推進，而不是創造，地方政府通過對投資經營環境的控制，推進集群雛形向高層次的、有競爭力的集群前進；第二，旅游產業集群治理是一種區域旅游發展戰略，不是一種自下而上形成的集群現象，它強調的是對集群的宏觀管理的主動性、規劃性。

二、現有旅游產業集群的治理模式

結合國內外現有研究結果，現實中大致存在自組織型、中心領導型和多元協作型三種典型的集群治理模式。

（一）自組織型治理模式

當一個產業集群內的眾多企業在受利潤驅使開展平等的交易和競爭等市場行為的同時，也受到地方互惠性社會規范的影響，集群內的企業和機構間易于在地方化信任關系的基礎上自發地形成不同領域內不同程度的合作，此時集群會在特定階段內體現出較強的內部協同效應，因而可以被稱為自組織型的治理模式。經典的馬歇爾產業區模型是符合自組織治理特征的，具體例如原生的意大利產業區、南美巴西、智利等國的制造業集群和中國浙江的中小企業集群等等[2]。

這類產業集群的內部參與者以數量眾多的中小企業為主，企業間呈相對松散的競合關系。在雙邊關系治理方面：（1）集群內部存在許多較短的供應鏈，上下游企業間依據價格、質量和交貨時間等市場原則進行雙向選擇，同時由于道德、聲譽等地方規范的存在，鏈上企業在環境波動較小時通常能維持比較穩定的關系；（2）水平企業間以競爭關系為主要特征，例如集群內供應商在地方中間產品市場上以競標原則爭取客戶，終端企業依據價格信號進行生產決策、選擇市場和開展競爭；（3）除了外部的供應商和客戶之外，集群企業很少有其他群外合作關系。

在自組織型治理模式下，每個集群企業都是治理主體，它們以權衡盈利原則和互惠原則來管理和協調自身的內外部關系。集群中很少存在層級治理的元素，地方政府、公共機構和行業協會等特殊主體對集群企業經濟活動較少實質性干預；技術和市場類中介服務機構應地方需求而有了一定程度的發展，但總體實力較弱，主要提供簡單的程式化服務，難以擔當創新知識源的角色。此外，自組織型治理模式下的集群內部關系結構具有不穩定性，會有創意抄襲、人才侵占等過度競爭行為。

（二）中心領導型治理模式

當一個集群內存在一個或少數幾個大型龍頭企業，其他許多的中小企業主要作為它（們）的分級配套企業開展生產和創新活動時，集群整體的治理就具有了明顯的層級特征，而且這類集群中地方政府直接行政干預和傳統社會規范的作用一般較弱。由于這些龍頭企業實際擔任著集群治理的權威中心和領導者角色，我們將這種治理模式稱為中心領導型的。典型的案例有美國西雅圖的航空產業集群、日本的豐田汽車城等，中國浙江東陽的磁性材料集群和樂清低壓電器集群等也表現出這樣的特征。

中心領導型治理模式下，集群內少數幾個大型的龍頭企業控制了產品價值鏈的核心環節，而將其他次要和輔助的環節通過層層外包分配給集群內各級配套企業，從而將整個集群整合為一個內部關系較為緊密穩固的生產系統。在雙邊關系治理方面：（1）各級配套企業圍繞著龍頭企業形成集群內分層次的供應鏈網絡，龍頭企業制訂生產標準和供應規則，上下游企業間權力不對等，下游企業的議價權較弱，同時配套商和龍頭企業間通常存在穩定的長期契約或承諾；（2）水平（同級）配套商之間由龍頭企業調配形成較為明晰的分工，相互間并不存在太強的競爭，但也因此削弱了“共擔風險、穩定市場和共享創新”[3]等方面的合作動機；（3）龍頭企業幾乎承擔了全部與群外供應商和客戶的實質性聯系，并以集群“守門人”的身份與其他各類群外主體開展不同方式的合作。中心領導型治理模式在多邊關系治理上的突出特征是龍頭企業充當了集群內集體行動的主要發起者和代理者。此外，這類集群中存在專業化程度較高的金融、技術和商業服務資源，但一般為龍頭企業所主導或控制。

集群內部的龍頭企業是中心領導型治理模式下集群治理的中心主體，其權力基礎是在不對稱資產專用性基礎上建立起來的經濟權威。中心領導型治理模式自上而下的治理方式具有快速、高效、直接等優點，有利于有序協調集群內部企業間關系，可以有效地控制過度競爭等集群常見的問題。但這種治理模式的缺點在于欠缺靈活性，中小企業創新激勵不足，并且集群長期發展主要依賴于產業前景和龍頭企業自身戰略，因而也存在較大的戰略風險。

（三）多元協作型治理模式

多元協作型治理模式較為符合奧斯特羅姆“多中心治理”的思想，在理想狀態下，市場、規范和層級機制能在這種模式中比較均衡地各自發揮作用。與前兩種治理模式相比，它包含了更豐富的治理主體和更具有彈性的治理結構，其中，地方政府或相關機構對集群經濟的調節是集群治理的重要手段之一。這方面的典型例子包括英國劍橋工業園、臺灣新竹科學園區和20世紀90年代以后的意大利產業區等。

多元協作型治理模式下的產業集群組織結構是具有較大彈性的，集群內部可能包含的主體涉及到各種規模的企業、地方政府代理機構、公共服務機構、行業協會或商會、大學及其他知識型機構、公共—私人聯合管理實體等等。在多邊關系治理方面，多元協作型治理模式的最典型特征是存在具有法定效力的集群代理機構，這種機構在國內外具有豐富的實踐形式，它可以是公私聯合的管理實體，例如意大利的產業區委員會（industrial district committee），由地方政府成員和各私人部門成員共同參與組建，主要職責包括制定集群發展計劃并支持其實施、監督地方政府投資項目的實施和進展、就地方政策和地方利益與政府協商等。

多元協作型治理模式是包含了不同類型治理主體、整合其各自治理功能的多元化、多中心治理模式。在實踐中這種模式同樣存在弱點，例如政府部門與企業之間的信息不對稱，宏觀制度背景對于地方制度創新的客觀障礙，包括非官方組織如行業協會的法定效力與賦權問題等等。此外，動態地看，多元協作型治理模式具有不穩定性，尤其是地方政府對經濟活動的干預程度難以把握，存在從“政府調節”滑向“政府主導”的可能性。

自組織型的集群治理模式中起到最顯著作用的治理機制是市場自治和社區規范，層級機制的作用較弱；中心領導型模式則以龍頭企業的層級控制為最顯著的治理機制，集群內通常存在具有經濟權威的少數幾個大型企業；而多元協作型模式中市場、層級和規范較為均衡地發生作用，其中官方和半官方機構作為重要參與者對集群整體發揮著主動的戰略性調節的作用，但是多元協作型具有理想化和不穩定性的特點。

三、基于利益相關者的治理模式

（一）利益相關者主體理論的概念

利益相關者（Stakeholder）一詞源于管理學概念，1963 年由斯坦福研究院的學者首次提出。由最初的企業為研究主體延伸到政府、社會組織、社區、政治、經濟和社會環境等眾多方面。Freeman（1984）的《戰略管理：一種利益相關者的方法》一書的出版，被學術界認為是利益相關者理論正式形成的標志。在這本書中，Freeman認為，“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”[4]。

“利益相關者”理論引入旅游研究領域，并運用于旅游規劃、開發、經營與管理問題的研究，著重強調社區（居民和組織） 參與旅游規劃、開發、經營與管理決策，并公平分享旅游利益與公平分擔旅游負面影響的必要性[5]。

旅游產業集群利益相關者可以界定為：旅游產業利益相關者是指那些與旅游業有著一些合法和重大聯系（比如：交易關系、行為影響和道德責任等）、并且利益相關者與旅游景區之間相互發生作用、并使景區的運營成為可能的個體或群體。利益相關者的活動不僅能夠影響旅游產業集群中群體和個人的行動、決策、政策或實踐，同時也受其他群體或個人的行動、決策、政策或工商業活動的影響。就利益相關者而言，存在一種雙向的影響互動或影響交換的關系。具體來說，旅游產業集群的利益相關者有旅游產業經營者階層、相關產業職工、旅游者、當地政府、非政府組織、社區、行業協會、主要債權人供應商、股東、董事會等 [6]。

結合Clarkson（1995）在管理學中對利益相關者分類理論，可以認為旅游產業集群治理的關鍵社會性利益相關者包括政府、旅游資源開發者、旅游者、當地社區居民、企業經營者、街區管理者、投資者和其他非政府組織等。

保繼剛和鐘新民（2002）所著的《桂林市旅游發展總體規劃》（2001—2020）[7]首先確認區域旅游發展中的主要利益相關者，即游客、政府、商業部門、本地居民、景點開發商等，然后分析了各利益相關者的利益表現、決策過程與行為、主要利益相關者之間的相互制約和相互影響關系，進而結合系統的反饋分析尋找和認識主要利益群體在旅游業中的促進和限制作用，剖析了旅游業發展的內部結構和制約機制，并在此基礎上制定出旅游業發展戰略[8]。

張偉和吳必虎（2002）認識到不同利益主體之間的合作是區域和城市旅游業可持續發展的保障，并嘗試將利益主體理論應用到四川省樂山市旅游發展戰略規劃過程中，而且對不同利益主體的旅游意識和利益表達進行了分析，調查和分析各利益主體對樂山市旅游發展的感知水平和利益表達[9]。

黃昆（2003）討論了景區利益相關者的含義，以及政府部門、當地居民、景區投資者、旅游者和景區員工等各利益相關者對景區環境管理的影響，提出構建利益相關者共同參與的景區環境管理模式，并對實施該模式應注意的問題作了初步的探討[10]。馮淑華（2003）從流域利益主體關系的角度來探討風景名勝區旅游發展問題，試圖從理論與實踐的層面探討流域內資源共享的各方在權利、義務等方面的關系，提出主體之間的協調措施，為旅游資源開發及可持續利用提供借鑒[11]。

但是在對利益相關者進行分類時，現有研究多采用規范分析的方法展開研究，利用規范分析的方法來梳理利益相關者理論的發展脈絡，歸納總結出企業的利益相關者，并應用于旅游產業集群中。而進行實地調查并運用科學的統計分析方法來處理數據的實證研究并未得到有效利用。總體來說，實證分析不足。

（二）平江路歷史街區的發展模式

蘇州平江路旅游產業集群具有獨特的水上流動市場的配送體系和特色的旅游購物帶。在平江歷史街區的主要游覽街道邊，有蘇幫茶館、特色工藝品店等，出售平江特色紀念品。平江歷史街區內的全晉會館是蘇州戲曲博物館，旁邊還有評彈博物館；在平江路西側，觀前街到平江歷史街區的過渡地帶，有蘇州小吃、蘇州風味特產總匯等。沿蘇州平江路旅游產業集群的主要游覽水巷，有很多的特色客棧。民居與客棧融為一體，對于游客而言，他們與古街居民同吃同住同樂，可以真正地體會枕河人家的生活；對于街區內的商戶而言，也能從中得到相應的經濟收入。這樣既有利于保存平江歷史街區現有的生活方式，又有利于滿足旅游者的需求，產生良好的經濟社會效益[12]。

1.治理主體

旅游產業集群利益相關者治理模式的治理主體是旅游產業集群所在地區的地方政府。旅游資源具有不可替代性，由于大部分旅游資源的開發權經由政府批準，這就決定了在中國政府會在旅游產業集群治理中扮演一個非常重要的角色。該模式下將旅游產業集群的治理權限和責任權統歸到政府部門為主導的專門的旅游資源規劃者手中，作為旅游產業集群的治理主體對產業集群進行統一治理。政府作為治理主體的最大好處是能夠對旅游資源（尤其是重要建筑和歷史街區）

進行保護，同時能夠保證治理的效果達到既定的目標。這種完全保護，不僅是建筑的結構、風格，以及各種裝飾物質形態，還包括周邊的歷史環境、城市肌理等社會形態。由投資者參與能夠保證旅游產業集群治理不同時期的資金問題。此外建設、規劃、文物、土地、旅游等有關管理部門、經營企業等營利性團體和社區居民，也按各自職責，負責產業集群中的相關管理工作。這樣的機構既可以作為一個保護機構，保證綜合治理方案有利于對旅游資源的整體環境的保護和發展。并且，通過它適當的治理和經營，對旅游資源的保護與治理也可帶來可觀的收益，并將這種收益擴大的旅游產業集群的每一個利益相關者身上。

當地政府要樹立先進的政績評價理念，確保集群治理方式的長期執行，提高街區普通管理人員的素質，應該采用嚴格的錄用考核制度對其工作人員進行錄用前的篩選；定期對街區的管理人員進行在崗培訓，對其工作績效進行考核。通過上述一系列的考核、培訓提高街區普通管理人員的素質。同時激勵共同參與治理的積極性，政府應該激勵各利益相關者參與產業集群治理的積極性，樹立其共同參與產業集群治理的觀念。同時促進各利益相關者在旅游產業集群治理中的共同合作、共同發展，確保各利益相關者平等參與、和諧發展。樹立社會公眾科學發展意識，強化社會公眾和諧發展的觀念，為各利益相關者參與到旅游產業集群的治理提供良好的文化環境

2.協助機制

政府需要一個專家“班子”對每一處旅游資源、對每一處產業規劃進行深化設計，而不是統一模式化“生產”。政府尊重專家的意見，是保證旅游產業集群能夠持續穩定發展的重要因素。而由原有掌握旅游資源管理權的建設、環保、文化、宗教、地質、林業、水利等以及與旅游產業相關的社會團體和產業規劃方面的專家代表組成旅游產業集群治理專家協會，對旅游產業集群的治理和經營管理提供相關專業協助而不直接參與旅游產業集群的治理。

3.監督機制

各利益相關者共同參與旅游產業集群治理是模式的核心內涵，該模式下旅游產業集群各利益相關者以不同形式參與旅游產業集群的治理。各種利益相關者組成的利益相關者組織為旅游產業集群的直接監督機構，負責對旅游業的經營管理活動的監督。成立與公司治理中監事會功能相似的利益相關者組織對旅游產業集群的治理機構及股份制經營企業的一切經營管理活動進行監督。利益相關者組織主要由股東代表、經營企業代表以及包括社區居民、旅游消費者在內的利益相關者代表組成。

（二）互動模式治理效果

在分析了旅游產業集群利益相關者的利益訴求及實現方式之后，還必須對蘇州市平江路旅游產業集群主要利益相關者利益訴求的實現程度進行剖析，這樣才能搭建起從理論到實踐的橋梁，旅游產業集群的可持續發展。

1.有利于保障各利益相關者權益

一般而言，利益相關者尤其是外部利益相關者在旅游產業集群治理中處于“外部人”地位，他們的利益往往會收到政府、旅游經營者等的損害。旅游產業集群利益相關者治理模式下的各利益相關者以不同方式參與治理的過程，雖不是控股股東，但仍對產業集群的治理和發展有一定的制衡作用。而由利益相關者大會作為各利益相關者的代表對旅游產業集群的治理以及政府和旅游規劃開發管理活動進行監督，也為各利益相關者的權益提供了保障。

2.有利于旅游產業集群社會責任的實現

雖然短期內的旅游產業社會責任與旅游產業、旅游景區經濟效益之間存在著一定的矛盾，旅游業承擔社會責任可能造成經濟利益的減少，但良好的生態、社會、社區環境擇對旅游產業可持續發展至關重要。旅游產業集群利益相關者治理模式下各利益相關者的利益要求本身就在一定程度上體現了旅游產業集群中各利益相關產業的社會責任，而在以保障利益相關者權益為目標而建立的旅游產業集群利益相關者治理模式下，使得旅游產業更注重其社會責任的實現。

3.有利于規避旅游資源保護的風險

中國現有的旅游產業集群治理模式中由于其監督機制方面的不完善使其在旅游資源保護上存在著一定的風險。而旅游產業集群利益相關者治理模式中建立了與公司治理中監事會功能相似的利益相關者大會對旅游產業集群經營管理機構的活動進行了有效的監督。同時利用各利益相關者之間的相互制衡來監督及控制旅游經營者及旅游資源規劃者為是實現其經濟利益而對資源環境造成破壞，有效規避資源保護風險。而由各相關部門專家所組成的治理專家協會則對旅游資源環境的保護提供專業協助。

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[10] 黃昆.利益相關者共同參與的景區環境管理模式研究[J].湖北社會科學，2003，（10）：81-82.

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[責任編輯 魏 杰]