城市新區(qū)容積率控制閾值探討——以居住和商業(yè)用地為例

郭 靜，李 佳，劉科偉

(西北大學城市與環(huán)境學院，陜西西安 710127)

城市新區(qū)作為城市社會經(jīng)濟功能的一個重要單元成為促進地區(qū)城鎮(zhèn)化、加快城市建設(shè)的重要手段，大規(guī)模、高速度的新區(qū)開發(fā)建設(shè)亦成為我國近年來城市建設(shè)的重要內(nèi)容。容積率作為我國控制性詳細規(guī)劃的一項強制規(guī)劃指標，不僅是城市管理部門對城市建設(shè)及其土地實行有效管理的重要手段，亦是衡量城市土地利用強度和居住環(huán)境質(zhì)量的重要指標以及影響開發(fā)商利益的重要技術(shù)參數(shù)。在新區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制階段，對新區(qū)容積率控制閾值進行界定，可有效提高新區(qū)土地利用效率，促進土地市場的公平競爭，使規(guī)劃成果與市場經(jīng)濟更好的協(xié)調(diào)，對平衡社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益也具有重要的意義。

1 城市新區(qū)容積率影響因素

1.1 經(jīng)濟因素

我國的“二級”土地開發(fā)模式使容積率控制閾值的確定不再僅僅是城市規(guī)劃部門的事情，亦與開發(fā)商的經(jīng)濟效益掛鉤。因此，經(jīng)濟因素成為影響容積率控制閾值的重要因素。值得注意的是，不同于城市舊城改造，城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)一般較少涉及改造成本、人口安置轉(zhuǎn)移等問題，故在眾多經(jīng)濟因素當中，土地價格和建造成本是對容積率控制閾值影響最大的兩個要素。

1.1.1 土地價格 市場經(jīng)濟條件下，地價作為政府調(diào)控土地價值的有效手段，是影響容積率的重要因素之一。一般情況下，容積率與地價是呈正相關(guān)關(guān)系的。因此，地價越高的地區(qū)容積率越高;反之，則容積率相對較低。如中心區(qū)、商業(yè)區(qū)等區(qū)位條件較好、服務(wù)配套完善的地塊因其地價較高，開發(fā)商為降低分攤到單位建筑面積的地價額，獲得更多的經(jīng)濟利潤，其容積率往往要高于城市其他地塊。

然而，隨著經(jīng)濟發(fā)展和收入水平的提高，人們對生活空間的舒適度及景觀環(huán)境的關(guān)注度也日益增加。過高的容積率不僅會導致交通擁堵和日照不足，造成地塊環(huán)境質(zhì)量的降低，亦會對人們的心理造成負面影響。這些負面效應(yīng)將導致土地開發(fā)項目競爭優(yōu)勢減退，使消費者愿意支付的單位建筑面積銷售單價下降，從而降低土地價值，造成土地價格的下降。

因此，應(yīng)科學合理地平衡容積率與土地價格的關(guān)系，使容積率既保證了土地利用效益，又使土地價值達到最大化，以有效地引導和控制開發(fā)項目容積率。

1.1.2 建造成本 建造成本作為建設(shè)項目成本費用的重要組成部分是影響容積率的另一重要經(jīng)濟因素。

通常情況下，開發(fā)商為追求利益最大化，往往盡可能地提高容積率以增加項目總收益，甚至出現(xiàn)開發(fā)容積率遠高于規(guī)劃容積率的現(xiàn)象。但當容積率超過某一上限值時，單位面積總成本就會因單方工程造價的上升而增加，致使開發(fā)項目的總利潤開始下降。如《住宅設(shè)計規(guī)范》GB50096-2011中規(guī)定“十二層及十二層以上的住宅，每棟樓設(shè)置電梯不應(yīng)少于兩臺，其中應(yīng)設(shè)置一臺可容納擔架的電梯。”故當容積率超過某一上限值時，單位面積總成本就會因單方工程造價的上升而增加，致使開發(fā)項目的總利潤開始下降，出現(xiàn)不經(jīng)濟現(xiàn)象。因此，開發(fā)商應(yīng)綜合衡量各項開發(fā)影響因素，因地制宜、合理的確定項目容積率，而不是一味地追求高容積率，甚至突破容積率上限。

1.2 環(huán)境因素

1.2.1 地塊空間環(huán)境 地塊空間環(huán)境和容積率是緊密相關(guān)的，日照通風、綠化環(huán)保、交通疏散、公共開放空間等環(huán)境因素均與容積率相互制約。由于不同性質(zhì)用地對地塊空間環(huán)境的要求不同，故確定不同性質(zhì)用地容積率控制閾值的環(huán)境因素也有所差異。如居住用地應(yīng)重點考慮日照間距、綠地率等環(huán)境因素對容積率的影響;商業(yè)設(shè)施用地則應(yīng)重點考慮建筑后退道路紅線距離、交通疏散、停車位等空間要求對容積率的影響。

良好的空間環(huán)境是保證居民生活質(zhì)量和城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件，因此需要以地塊空間環(huán)境條件來控制土地的開發(fā)建設(shè)強度，避免因過度開發(fā)而造成的空間環(huán)境擁堵、環(huán)境質(zhì)量下降等問題。

1.2.2 城市設(shè)計要求 城市設(shè)計作為組織和優(yōu)化城市空間的重要手段之一，對容積率的確定有著一定的調(diào)控作用［1］。如城市設(shè)計中對歷史文化、自然風貌周邊區(qū)域的建筑風貌和限高要求，將直接影響周邊地塊容積率的控制閾值范圍，使其值處在相對較低的水平;城市形態(tài)、視線走廊的確定也會一定程度上對地塊建筑層高和建筑風貌提出要求，從而影響地塊容積率等。

城市新區(qū)作為體現(xiàn)城市現(xiàn)代化和城市形象的載體，在控制性詳細規(guī)劃編制過程中，其容積率的確定更應(yīng)考慮城市設(shè)計要求，使地塊開發(fā)強度與新區(qū)整體空間形態(tài)與景觀風貌相協(xié)調(diào)，以規(guī)范新區(qū)建設(shè)，彰顯新區(qū)特色。

2 容積率控制閾值預測

由于公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地的開發(fā)建設(shè)強度一般有相關(guān)的技術(shù)規(guī)范規(guī)定和政策要求，故這里只對居住用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的容積率控制閾值進行研究預測。但鑒于商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地中的B3類用地容積率一般無嚴格規(guī)定，因此本文只對B1和B2類商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的容積率控制閾值進行研究。

圖1 技術(shù)路線圖Fig.1 Technology roadmap

2.1 容積率下限預測

對容積率下限進行求算，一方面是為了保證地塊開發(fā)的效益，防止無效益或低效益開發(fā)造成的土地浪費;另一方面則是為了權(quán)衡政府與開發(fā)商的利益，增加開發(fā)項目的可行性。而基于行業(yè)基準利潤的容積率下限求算，可較好地平衡經(jīng)濟利益與社會環(huán)境利益，故是較為公平、科學的容積率下限預測方法。

以往經(jīng)濟學視角下的容積率下限確定通常以開發(fā)商征得地塊的總面積作為容積率下限的計算因子，而實際上，開發(fā)商所征得的地塊中往往存在部分用地是作為非營利性用地進行開發(fā)的，如公共綠地、廣場等。因此，在實際應(yīng)用中，應(yīng)首先求得基于經(jīng)濟效益的建筑總量，再將其分配在項目開發(fā)用地面積上，由此求得的容積率下限值才能更好地適應(yīng)引導和控制新區(qū)開發(fā)建設(shè)。

容積率下限Fmin測算公式為:

其中:P0為單位面積建筑平均售價;P1為土地出讓價格;P2為前期工程費;P3為基礎(chǔ)設(shè)施費用;P4為建筑安裝工程費;P5為其他開發(fā)費用(包括開發(fā)間接費用、建設(shè)單位管理費用、財務(wù)費用、銷售費用、相關(guān)稅費和不可預見費等)，為簡化計算，此處不考慮貸款利率;m為行業(yè)基準利潤率(或行業(yè)平均投資利潤率);A為可銷售的建筑總面積;S為凈用地面積;S0為總地塊面積;S公共為公共用地面積(包括道路面積、綠地面積等公共用地面積)，F(xiàn)min為容積率下限。

通過對以上公式的計算，即可求得容積率下限Fmin。當容積率低于Fmin時，開發(fā)商所得到的項目利潤將低于市場正常盈利水平，項目開發(fā)的經(jīng)濟效益較低;當容積率高于Fmin時，開發(fā)商所獲得的項目利潤將高于市場平均盈利水平，項目開發(fā)的經(jīng)濟效益較好。但開發(fā)商若一味追求超額利潤增加容積率，也會造成因建設(shè)成本增加和地塊環(huán)境質(zhì)量下降導致開發(fā)商經(jīng)濟利益受損。

2.2 容積率上限預測

2.2.1 居住用地容積率上限預測 在居住用地中，因容積率過高帶來的負面影響中最突出的就是建筑過密導致的日照不足和公共綠地缺乏。因此，居住用地容積率上限預測需以日照標準和綠地率為首要約束條件，通過對建筑日照間距和公共綠地面積的雙重控制，求得滿足社會環(huán)境效益的容積率上限值。

(1)建筑日照標準約束條件下的容積率上限預測

1)確定“單體建筑間距控制區(qū)”范圍

住宅建筑單體形式是影響總建筑基底面積的重要因素。一般而言，居住區(qū)建筑單體的形式可分為板式和塔式兩種［2］。針對選擇的住宅單體建筑，按照國家和地方的日照標準和居住區(qū)設(shè)計規(guī)范進行控制間距計算，包括南北向間距和側(cè)向間距(見圖2)。

圖2 單體建筑間距控制區(qū)示意圖Fig.2 The control area of Building interval

一般而言，多層居住建筑的日照間距可按照式(4)進行控制;高層居住建筑的日照間距則按照地方相關(guān)技術(shù)規(guī)定進行控制，以滿足冬至日照時間不低于1 h為標準。

其中，d為建筑間距;H為建筑高度;i為日照系數(shù);建筑層高假定為2.8 m。

2)容積率上限預測

容積率的大小與建筑平均層數(shù)和住宅建筑密度有直接關(guān)系。在滿足建筑日照標準的條件下，住宅建筑凈密度和建筑平均層數(shù)越大，容積率越大;反之，容積率越小。在一定用地面積和日照標準條件下，總存在一個建筑平均層數(shù)，使地塊在滿足建筑日照間距的基礎(chǔ)上達到地塊的最大容積率，此時所求出的容積率即為建筑日照標準約束條件下的容積率上限。建筑日照間距、建筑平均層數(shù)與住宅建筑凈密度的關(guān)系如下:

其中，kj為第j種住宅建筑單體的個數(shù);aj為第j種住宅建筑單體的面寬;bj為第j種住宅建筑單體的進深;cj為第j種住宅建筑的側(cè)向間距;d為建筑間距;S 為凈用地面積;j=1，2，3，…，n。

故容積率上限測算公式為:

其中，F(xiàn)為容積率;D為住宅建筑凈密度;H為建筑平均層數(shù);kj為第j種住宅建筑單體的個數(shù);aj為第j種住宅建筑單體的面寬;bj為第j種住宅建筑單體的進深;S為凈用地面積;j=1，2，3，…，n。

(2)公共綠地指標約束條件下的容積率上限預測模型

因容積率過高導致的公共綠地缺乏不僅降低了居民生活環(huán)境質(zhì)量，亦不利于居民的身心健康。因此，有必要以公共綠地指標為約束條件，對居住用地的容積率上限進行預測，通過控制公共綠地面積，求得容積率上限。

容積率上限測算公式為:

其中，A為建筑總量;S綠地為公共綠地面積;S人均為人均住房建筑面積，根據(jù)地方相關(guān)規(guī)定確定;I為人均公共綠地標準;S為凈用地面積;F為容積率。

由公式(7)，(8)可知，容積率越大，公共綠地面積就越多。參照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范(GB50180-93)》中對公共綠地控制指標的要求，即可得到公共綠地指標約束條件下的最大容積率。將建筑日照標準約束條件下的容積率上限和綠地率約束條件下的容積率上限進行比較，取較小值，即為居住用地的容積率上限。

2.2.2 商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地容積率上限預測在商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地中，常出現(xiàn)因容積率過高導致停車位、疏散場地不足等問題，進而造成地塊及周邊地區(qū)空間環(huán)境質(zhì)量的下降，以及一系列的交通、安全隱患。因此，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地容積率上限預測需以停車位配比指標和人均疏散用地指標為首要約束條件，對停車位數(shù)量和疏散場地面積進行嚴格控制，以求得容積率上限值。

將商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地視為由建筑基底面積、疏散場地、地面停車位和建筑退線面積4部分組成［3］，那么商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的容積率上限Fmax測算公式為:

其中:S疏散為疏散用地面積;S人均疏散為人均疏散場地面積，取1 m2/人;S地面停車為地面停車場面積;S單位停車為地面停車單位停車面積，取25 m2/個;S退線為地塊最大退線面積，具體值按照地方相關(guān)技術(shù)規(guī)定要求確定;S0為總地塊面積;r為商業(yè)建筑疏散人數(shù)系數(shù)(見表1);p為停車位配比指標(見表2);m為地下停車位個數(shù)，據(jù)實際情況而定;D'為商業(yè)建筑密度;Fmax為容積率上限。

表1 疏散人數(shù)系數(shù)Tab.1 Number of evacuation coefficient

表2 各類用地停車位配比指標Tab.2 Various land-use of the ratio of parking index

2.3 容積率控制閾值修正

對容積率控制閾值的預測不應(yīng)只考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益，還應(yīng)考慮周邊景觀要素，從城市設(shè)計的角度對容積率控制閾值做進一步修正。在修正容積率指標時，應(yīng)首先考慮城市新區(qū)整體空間形態(tài)和風貌要求，對各地塊的容積率指標進行合理分區(qū)。如濱水或生態(tài)景觀區(qū)的容積率往往需控制在較低水平，而商業(yè)或行政中心的容積率則相對較高等。在此基礎(chǔ)上，對新區(qū)各分區(qū)地塊的建筑高度、建筑后退等方面進行調(diào)控。如對重要街道兩側(cè)的建筑后退距離進行調(diào)控;視線通廊兩側(cè)建筑高度應(yīng)較低，以保證城市景觀滲透，提升新區(qū)整體空間環(huán)境和景觀風貌等。這些城市設(shè)計要求都會影響地塊開發(fā)強度，從而達到提升土地開發(fā)的空間效益與品質(zhì)的作用。

此外，不同的區(qū)域自身條件也會影響容積率控制閾值的修正。如位于平原的城市新區(qū)應(yīng)注重協(xié)調(diào)相鄰地塊的開發(fā)強度，而位于山區(qū)的城市新區(qū)則重城市天際線與山體輪廓的關(guān)系，組織立體空間上的容積率協(xié)調(diào)等。

3 結(jié)語

容積率作為衡量土地利用效率的有效指標，其確定方法的研究不僅是一個技術(shù)問題，更是一個經(jīng)濟和社會問題。同時，容積率作為控制性詳細規(guī)劃的核心控制指標，其數(shù)值不應(yīng)是一個定值(最大值)，而是一個區(qū)間值。本文所探討的容積率確定方法先運用經(jīng)濟學中的成本收益法求得基于經(jīng)濟效益的容積率下限，然后將日照標準、公共綠地、交通疏散等約束指標應(yīng)用于求算居住用地與商業(yè)服務(wù)業(yè)用地容積率上限的預測方法之中，最后以新區(qū)城市設(shè)計要求對容積率控制閾值進行修正。容積率控制閾值的研究是為了在控制性詳細規(guī)劃編制過程中能更好地協(xié)調(diào)城市開發(fā)建設(shè)與社會環(huán)境效益，使容積率能更富彈性以滿足實際建設(shè)需要，最終提高控制性詳細規(guī)劃的可操作性和權(quán)威性。

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