論環境規制引入環境成本效益分析

孫非亞 王學利

（1.東北財經大學 法學院，遼寧 大連 116025 2.東北財經大學 研究生院，遼寧 大連 116025）

以往的觀念大多認為，環境保護與經濟發展之間是相互制約的關系。現在我們來換一種思維——假如我們把環境保護、污染防治的環境法律規制引入成本效益分析理念，則會使企業自覺自愿地進行環境保護、污染防治，從而達到企業的經濟利益和環境利益之間平衡。

1 經濟利益與環境利益的關系

在一般情況下，企業實施環境保護措施的好壞在很大程度上是由企業的經濟利益決定的。環境保護、污染治理的邊際成本越小，則固定成本就越大。所以，小企業盈利少，污染量也小，這就使得環境保護、污染治理的固定成本高并很難獲得補償，因此以往通常采取低固定成本和高邊際成本的方法來保護環境、治理污染。而對于一個國家來說，大量的企業存在, 可以分擔保護環境、治理污染的成本，這使得低邊際成本和高固定成本的保護環境、治理污染方式更為有效。隨著經濟的增長和大企業增多，在保護環境、治理污染方面的大規模投資也就越來越值得。

1.1 庫茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve）假設

經濟發展的早期，人們對環境污染和破壞——這一環境問題的認識是不予重視的。但隨著經濟發展的產業化的不斷深入，企業對環境污染和資源掠奪不斷加劇，環境問題的危害也就顯現得越來越嚴重，于是人們開始尋求擺脫這一宿命辦法。1991年，Grossman和Krueger1將原先用于描述收入不均等程度與發展階段關系的庫茲涅茨曲線應用于環境科學領域，提出了環境庫茲涅茨曲線假設（Environmental Kuznets Curve， EKC）。EKC曲線表明，環境問題與經濟發展存在倒U字型的關系。即在經濟發展的進程中，某一階段的環境惡化似乎是不可避免的。而當社會的人均收入達到一定水平后，經濟增長的同時則需要對環境的破壞與污染進行修復和治理，即社會開始朝著經濟增長與環境保護和諧統一的方向發展。這一點從現實域外的橫向比較就可一目了然，即發達國家要比發展中國家更注重環境保護和污染治理。而在歷史上，這些發達國家在經濟發展初期都經歷過環境惡化的階段。結合這樣的歷史經驗，EKC理論似乎暗示著“先污染，后治理”的發展模式是必然的（圖1）。

1.2 真實世界中的EKC曲線

EKC曲線盡管在理論上得到廣泛的接受，但現實中EKC曲線卻受到了各種質疑。反對EKC理論的觀點之一是，該理論沒有考慮到移位效應。即發達國家將污染環境高的生產環節轉移到發展中國家。而在發展中國家，在權衡經濟利益與環境利益時，往往認為經濟增長比環境保護更重要。也就是說，發展中國家愿意以一定的環境質量下降來換取經濟增長。而這樣導致的結果是，全球環境污染和破壞的總量凈值是增加的。因此，EKC理論或許能夠較好地解釋發達國家以往的經濟發展歷程，卻不能解釋和預期當前和未來的發展中國家的發展軌跡。而EKC理論的支持者認為，當前的發展中國家會比以往的發達國家更早到達EKC曲線上的轉折點，也就是說，發展中國家的EKC曲線將向左移。其理由是，發展中國家在經濟發展的進程中將比發達國家更快地采用“清潔”技術和管制措施，這當然是科技的進步和發達國家經驗積累所致。

圖1

圖2 負外部效應導致資源配置失當

上述EKC曲線分析表明：經濟發展與環境保護二者之間相互作用、相互影響、相互制約、相互依存、互為因果。如果人們在經濟發展與環境保護的關系上，認識與處理得當，則二者之間互相促進、共同發展；如果認識處理不當，就會造成二者的嚴重影響和相互制約。換句話說，粗放式的經濟增長方式是造成環境污染、資源枯竭、生態破壞的重要原因；而環境污染和生態破壞又有悖于促進經濟發展的初衷。因此，經濟發展在很大程度上是受到生態環境和資源條件制約的。即嚴重的環境污染和資源短缺，會制約經濟發展的質量和效益。相反，如果注重生態環境保護，就可以提高環境資源的增殖能力和持續利用能力，促進經濟持續正常發展。所以，我們應該像關心經濟增長一樣關心環境與資源的保護和改善。

隨著環境問題的大量凸顯，人們的環保意識不斷提高，政府也逐漸加大了對環境規制的力度。如何提高公眾環保的積極性、主動性，降低環境與資源保護成本也成為政府不得不考慮的問題。而環境成本效益分析，不僅可以降低環境治理的成本，而且還能取得高效益的環境治理成果。因此，環境成本效益分析的方法被越來越多的國家政府所接受并加以運用。

2 環境成本效益分析的內涵

2.1 環境成本效益分析的概念

在了解環境成本效益分析的概念之前，我們首先要了解什么是環境成本和環境效益。

圖3 環境規制下的污染企業及相關利益主體

環境成本目前國際上有影響的定義主要有：（1）美國會計界:環境成本應包括按照法律要求開展持續的環境保護活動、對已污染項目進行清理或清除、其他個人或組織，由于人身健康、安全、財產受到企業排放污染物的損害而進行的索賠，違反環境法律受到懲罰導致的成本。（2）日本環境廳則認為“環境成本”，應包括企業在生產、銷售及回收過程中發生的環境保護成本、環境研發成本和支援地域的環境保全成本。（3）聯合國國際會計和報告標準政府間專家工作組則認為，“環境成本是指本著對環境負責的原則，為管理企業活動對環境造成的影響而采取或被要求采取的措施的成本，以及因企業執行環境目標和要求所付出的其他成本”。根據上述對環境成本的不同表達，筆者認為，環境成本應包括與環境保護有關的所有支出，具體包括企業因生產經營過程中所發生的從事環境保護活動的成本、政府或者法律要求企業開展持續環境保護活動的成本以及支援地域的環境保護成本。

環境效益是指對人類社會活動的環境后果的估量。由于人類的生活和生產活動必然會引起環境發生各種各樣的變化，這些變化對人類的繼續生存和社會的持續發展的作用是不同的，因此人類需要從自然、經濟、人文等多種角度對人類活動可能導致的環境變化進行綜合評估和衡量。環境效益既可分為正效益和負效益，還可分為直接效益和間接效益。

環境成本效益分析又稱為環境費用效益分析，是費用效益分析理論與環境科學相結合的產物，也是全面評價某項活動綜合效益的方法。20世紀7 0年代以來，發達國家將環境成本效益分析的方法在水、大氣污染的控制、自然資源保護等領域進行了廣泛的應用。其基本思路是，在分析某項活動的經濟效益、環境效益的基礎上，通過—定的技術手段，將環境效益轉換成經濟效益（即使環境效益貨幣化），然后將環境效益和經濟效益進行疊加，求得綜合經濟效益。如果該項活動有利于改善環境質量，則環境效益為正效益，反之，則為負效益。由此，綜合經濟效益也有正負之分，正效益表示該活動是可行的。通說認為環境成本效益分析包含兩方面的含義：一方面，在投入費用相同的情況下，比較各個方案實施的效果，從中確定具有最佳效果的方案；另一方面，在方案實施效果相同的情況下，比較各個方案所投入的費用的大小，費用最小的方案即是最優方案。

2.2 環境成本效益分析的特性

環境成本效益分析的實質就是對投入產出關系有一個盡可能科學的估計，以期追求效用的最大化。所以，環境成本效益分析主要有以下特性。

第一，自利性。環境成本效益分析的內在精髓是對效益的追求，即行為者對自身利益最大化的追求。行為者使用環境成本效益分析的目的，就是為了獲得自身的利益，而不是為了他人的利益，因此，這種分析方法有著強烈的自利性。第二，經濟性。由于行為者具有自利的動機，總是試圖在經濟活動中以最少的投入獲得最大的收益，使其活動經濟、高效。環境成本效益分析的前提就是效用最大化，這本身就蘊含著經濟、高效的要求。并通過這種方法對各個方案進行對比評估，從而做出最具有經濟性的決斷。所以，這種分析方法有著明確的利益指向性。第三，計算性。行為者要使自己的經濟活動達到自利、經濟、高效的目的，必須對自己的投入產出進行計算，所以，環境成本效益分析蘊含著一種量入為出的計算理性，沒有這種精打細算的計算，要想獲得好的效果是不可能的。因此，環境成本效益的計算特性是達到經濟性的必要手段，也是保證行為者行為自利性的基本工具。

3 環境規制引入環境成本效益分析的理論基礎

3.1 環境規制的含義與特征

3.1.1 環境規制的含義。對于環境規制的含義，學界經歷了一個認識的過程。開始，人們認為，環境規制是國家以非市場途徑對環境資源利用直接干預的政策，主要表現為禁令、許可證制等。其特征主要是環境標準的制定及執行均由政府行政當局一手操辦，市場和企業在嚴格的行政管制中沒有任何活動的余地。之后，人們發現，環境稅、經濟刺激等手段的運用，也具有環境規制的功能。于是，人們對環境規制的含義進行修正，概括為國家對環境資源利用直接和間接的干預，不僅涵蓋行政法，還包括經濟激勵手段和利用市場機制的政策等。20世紀90年代以來，生態標簽、環境認證、自愿協議的出現，又使人們對環境規制的含義產生新的困惑，學者們通過反思與探討，大多以為環境規制的內容應該包含除國家控制性環境規制、市場激勵性環境規制外，還應包括自愿性環境規制。如果從環境規制的提出主體、對象、目標、手段和性質五個維度理解環境規制，就會發現，環境規制是指以環境保護為目的、個體或組織為對象、有形制度或無形意識為存在形式的一種約束性力量。

3.1.2 環境規制的特征。關于環境規制的特性,筆者以為可以概括為以下幾點:首先, 環境規制目的的社會性。環境規制的目的是保護社會公眾的環境權益,實現人與自然的和諧共處。我國的環境保護覺醒是由政府號召和組織開始，這使得我國的環境保護從一開始就具有了公益性。其二，環境規制主體的特定性。環境規制機構的設立是根據環境規制的功能或內容來確定的，而經濟規制機構的設立則是根據產業結構類型設置的。其三，環境規制對象的綜合性。環境規制的對象是實行全社會跨行業的全方位規制，不像某些經濟規制只對特定行業全方位規制。

3.2 環境規制引入環境成本效益分析的理論基礎

3.2.1 環境外部效應理論。在經濟發展的初期，企業對環境資源的使用如空氣、水及土地是無償的，對其污染也微乎其微，不用支付任何費用。然而，環境資源本身吸納污染的自凈能力有限，當企業生產過程中對環境有限的供給過度使用，威脅到人類的生存和發展時，環境資源的稀缺性便顯示出來。正是這種稀缺性使得環境資源在更大的范疇內成為一種商品，并且與其他商品相比，環境這種商品還具有更重要的特性，即公共用品的特性。這種特性使得人們對環境資源的使用產生了環境外部效應，見圖2。

對于整個社會而言，產出的最優條件是邊際社會成本等于邊際社會收益。當沒有外部效應時，私人成本等于社會成本、私人收益等于社會收益，這時完全通過市場配置資源就會達到最優。然而外部效應不可避免的表現為正外部效應或負外部效應。當存在負外部效應時，私人成本就會低于社會成本。反之，在正外部效應下，私人利益小于社會利益。在圖3.1中，D曲線是排污企業的需求曲線和邊際收益曲線，MPC表示其私人邊際成本，由于存在負外部效應，社會的邊際成本MSC要高于私人的邊際成本MPC，兩條線間的垂直距離即是邊際外部成本，也就是企業的這個活動給社會造成的成本。企業為了追求利潤最大化，將產量定在MSC與MR的交點所決定的Q上，而使社會利益達到最大的產量應該是MSC與MR的交點所決定的Q＊上。既然在負外部效應時，私人邊際成本低于社會邊際成本，即私人實際負擔的成本低于社會成本，那就相當于供給曲線右移，此時的均衡產量肯定會高于以社會成本計算的均衡產量（即帕累托最優產量），表明負外部效應時產量太高（資源配置失當）。如果是正外部效應，由于私人利益小于社會利益，那么社會收益曲線應該位于私人收益曲線的右邊，換言之，以私人收益計算的均衡數量要低于以社會收益計算的均衡數量，表明正外部效應下產量較低（資源配置失當）。

因此，當環境問題大量出現、環境負外部效應過大時，也就超過了帕累托最優所要求的水平Q＊。對于這種環境問題的負外部效應，如果單純地依靠市場來進行調解必然會造成資源配置不當，導致環境污染加劇。所以，政府有必要引入環境成本效益分析的方法，對環境進行規制，改變市場資源配置失當。

3.2.2交易成本理論。交易成本是交易中取得信息、互相合作、討價還價、執行合同等所產生的費用。通常情況下，交易成本大小與市場交易所得的好處相比是微不足道的，但如果交易成本超過市場交易的收益，或者買者與賣者的數量太少，市場就難以形成。解決環境問題，尤其是全球性環境問題，需要巨額的交易成本。高額的交易成本是市場機制無法成功解決環境問題的原因之一。同樣，建立和執行環境資源產權也有成本。如果這些成本高于環境資源產權所帶來的收益，其產權和與之相聯系的市場也就不會產生。如，為了建立漁業資源產權而保護海洋資源，一種可能的方案就是把茫茫大海分給各個漁民，但即使分割了大海，魚類活動也不會受分割線的影響，假如在大海中設置隔離網這樣做不僅成本太高，也是不可行的。在大多數情況下，要想找到大家都同意的解決辦法，也需要極高的成本。但是，如果政府運用其權力降低市場交易成本，將比市場自由交易的成本大大降低，這也是存在政府制定環境規制的原因之一。

3.2.3 環境規制中的“俘虜”理論?！胺敗崩碚撻_始產生于對經濟性規制的研究，后來適用于對環境規制的分析。在某些情況下，環境規制是各個社會利益集團“尋租”的產物，抑或是環境規制者被“俘虜”的結果。環境規制的確定，實質上是社會各利益集團相互博弈的結果，牽扯的利益越多，環境規制被“俘虜”的過程也就越復雜。為此，圖3進一步介紹了環境規制“俘虜”理論中的各利益相關者。

根據經濟學基本假設，社會各經濟主體都是理性經濟人，因此會通過各種方式影響環境規制的制定與實施，使其有利于自身利益。某些被規制利益主體往往通過游說環境規制者制定有利于自己的環境規制制度或不利于競爭對手的規制制度。污染企業作為被規制者，是環境規制的主要目標群體，對環境規制的敏感性也是最強的，這就決定了被規制者的環境污染企業與環境規制方政府進行博弈，通過 “俘虜”規制的制定者使得環境規制的制定有利于自身在市場競爭中的優勢。如果環境規制的制定者政府運用環境成本效益分析的方法與被規制者的環境污染企業進行博弈，勢必使得環境規制被“俘虜”的結果更加客觀，更加符合環境規制的初衷。

3.2.4 法的效率理論。法的效率是法哲學中法的重要價值的一種體現。在很多情況下，效率與公平是矛盾的。對于某一具體的法律制度而言，其追求的首要價值目標是由不同法律功能來決定的。在我國，環境法的功能就是要注重環境資源的宏觀調控和克服環境資源外部市場資源配置失當等現象。由于受資源有限性的制約，環境法應以有利于提高效率的方式分配資源，環境法的設計應該能防止脅迫和消除意見分歧的損害，通過法律制度的建立來減少資源配置的成本。值得注意的是：古典經濟學提出經濟人假設，認為每個人都會理性地追求利益最大化，從而自動實現社會整體的福利增長。但由于人類所處環境的約束和人類自身計算能力的限制，他們不可能知道全部備選答案，不可能把所有的價值統一到單一的綜合性效用函數中去，也無法精確計算出備選方案的后果，也就是說，經濟人的理性是有限的。這種有限理性的結果導致機會主義傾向的產生，這就決定了法的制度的重要性。由于環境資源具有長期性和代際性，就更要求環境法律制度要提供一個對未來預期的可能性。因此，在對環境規制時進行成本效益分析，能更合理的降低成本，提高法的效率，從而選擇最優的決策以促進環境的治理和可持續發展。

4 國外環境規制引入環境成本效益分析的理論與實踐及對我國借鑒意義

4.1 國外環境規制引入環境成本效益分析的理論與實踐

最近二十多年來，歐美國家環境規制的顯著變化主要體現在：歐洲國家是由污染數量控制向污染稅或向排污權交易規制的轉變，而在美國則主要體現在從數量控制規制向排污權交易規制的轉變：

第一，歐洲國家的環境稅規制?？傮w上說，環境稅在歐洲國家的適用得到了快速的發展，尤其是在北歐國家更甚。另外，英法兩國運用環境稅來達到京都議定書所承諾的減少溫室氣體排放及國內環境政策目標方面也取得了不小的成效。還有，德國、意大利也實行了相關稅種。在環境稅中，能源稅占了較大比重，污染稅所占比重是最低的，但卻一直呈上升趨勢。而作為污染稅一般分為純稅收用途和指定稅收用途：純稅收用途在挪威、瑞典等國運用的比較普遍，指定稅收用途則更多的被法國、丹麥所采用。環境稅不僅能改善環境質量，而且通過環境成本效益分析的方法進行收入的返還，以此來削減稅收的扭曲效應，減少稅制效率損失，帶來“超額收益”。此外，Pearce在1991年提出對污染行為征稅取得的收入，應當被用來減輕社會福利稅費的負擔，進而實現改善環境和降低福利成本的雙重效應。繼而Bovenberg 在1999年又對環境稅的雙重紅利進行了更全面、更深入的闡釋?？傊?，自20世紀90年代以來，各國對利用環境成本效益分析方法而產生的這一新的環境保護規制越來越關注已是不爭的事實。

第二，美國的排污權交易規制。利用排污權交易規制來控制空氣污染自20世紀90年代以來在美國呈現快速發展的趨勢，具有典型意義的事件是1990年《清潔空氣法修正案》。在這個修正案的第七章 812 款中 ,要求美國環境保護署對法案自1970年到1990年期間所發生的收益和成本進行綜合分析 , 以便為評估法案提供依據 。 同時還要求預測法案及其修正案在未來實施中的規制成本和收益。美國環境保護署于1997年發表了第一個回顧性研究報告, 對1970年-1990年間該法案對公共健康、經濟增長、環境、就業、生產率等總的影響進行了成本與收益分析。1999年美國環境保護署又公布了第二個展望性的分析報告,在這個報告中對 1990年-2010年間的成本、收益進行預測和規制。實踐表明，這一法案規劃實施的非常成功，不僅環境目標被超額完成，交易規模也日趨擴大，更重要的是實現目標的花費比未實施這一規劃之前節約了大約10億美元。另外，排污權交易中成本與收益分析預測規制也在美國以外的國家得到了應用，如英國和丹麥在控制二氧化碳方面也開始采用這一成本與收益分析的預測規制。

4.2 國外做法對我國的借鑒意義

可以這樣說，環境成本效益分析在歐美國家的環境規制中得到了越來越多的運用，這也是環境規制標準日趨嚴格、治理污染技術不斷進步、市場制度不斷完善等現象的必然反應。近年來，我國也開始對建設項目中的環境影響進行嘗試性的成本效益分析，并且也取得了一定的進展。但總體上來說，環境成本效益分析還只停留在經濟或經濟管理領域，還未引入到環境法律規制領域。發達國家環境規制的成本效益分析演化趨勢表明：環境規制的科學性與環境問題的嚴重性成反比的關系，這對我國環境規制的制定有很大的啟示作用。由于我國在經濟發展水平、技術進步程度及制度結構等方面與發達國家都有很大的不同，因此，將發達國家的環境規制完全移植過來肯定是行不通的。但是，這并不意味著我國不能從發達國家的環境規制實踐中借鑒經驗。所以，我國在環境規制標準的選擇和方案的確定時，一定要與我國的環境資源現狀、經濟發展水平、技術進步程度及市場制度的完善相一致，當這些因素發生變化時，環境規制也應重新進行成本效益分析，并及時作出相應的調整。

因此，盡管環境成本效益分析在我國環境規制的應用可能比發達國家要面臨更多的困難，但將其引入我國環境規制領域卻是一個不可阻擋的趨勢。具體說來主要有如下意義。

第一，在環境規制領域引入環境成本效益分析,可增加環境規制制定和實施的科學性和效率性。環境規制的制定、執行、評估和修正是一個統一的整體, 科學合理規制的產生和實施需要規制影響評估來保證。通過對準備實施的環境規制進行成本收益分析,可對執行環境規制時可能產生的收益和成本進行預測,為政府進行規制標準或方案的選擇提供了重要客觀的參考。政府可以通過對已生效的環境規制進行評估,為規制的進一步修訂提供了科學的依據。我國作為人口眾多的發展中國家,在環境污染與經濟發展之間會面臨更多、更難的權衡與決斷。我國在制定和實施環境規制時,既要保證其科學性、治理環境污染；也要堅持其效率性、保障經濟的平穩發展,在改善環境狀況的同時,也要盡可能減少成本和效益損失。通過對我國準備實施和已經生效的環境規制進行成本收益分析,不僅可以評估環境質量現狀，還可以衡量就業、經濟增長、生產率等因素對環境的影響，再可以測評環境規制的現有標準適當與否。這將使我國的環境規制建立在科學、量化、效率分析的基礎上, 最終實現環境規制的保護環境、防治污染、發展經濟和諧統一的總體目標。

第二，在環境規制領域引入環境成本效益分析,可提高環境規制的執行效果,降低環境規制的監督成本。通過對環境規制進行成本收益的分析,可以使人們對執行環境規制的后果有一個清晰的預測或了解,提高人們遵守環境規制的自覺性,與之相適應環境規制實施的效果自然較好，從而降低了政府監督環境規制落實的成本。對于某些出臺后執行效果差或時過境遷的環境規制,可以通過環境成本效益分析方法對其不恰當的地方予以及時調整或定期修訂，從根本上改變環境規制執行不利的狀況，這無疑會增加人們執行環境規制的動力。與此同時,也降低了政府監督環境規制落實的成本,并因此也減少了對違法違規企業進行處罰造成的效益損失。

總之，我國應該通過環境成本效益分析方法，評估出保護環境、防治污染與經濟發展的最佳契合點，并以此契合點作為環境規制中保護環境、防治污染與經濟發展的行為標準。并隨著我國環境狀況的變化和經濟發展的水平，定期用成本效益分析方法對環境規制進行評估調整。

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注釋

1.Grosssman美國芝加哥大學博士，經濟學家。Krueger美國普林斯頓大學，經濟學和公共事務教授。