解決行政訴訟執行難的“妙手”

歲末年初，《行政訴訟法》迎來了發布以來的第一次大修，其中不乏亮點。比如，針對行政訴訟案件執行難問題，此次大修的《行政訴訟法》修正案草案增加規定：拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。

這一新增條款立時被學界及民間所追捧，視為解決行政訴訟執行難問題的“妙手”。而事實上，對于法院判決、裁定的執行，法律上已經有了一些相似或相同的規范。比如強制執行、司法拘留，直至刑法所調整的拒不執行判決、裁定罪。但由于行政機關國家公權力的性質及司法行政之間的關系復雜性，這些手段對于行政訴訟而言，幾乎無一點可落實之機率。更由于許多強制措施本身就要依賴于行政機關或行政力量。因此，事實上對拒不執行法院判決、裁定所采取的司法強制措施，基本上都是針對普通的民事、經濟、刑事自訴案件。

因此，在行政訴訟法中，直接將行政機關責任人員的司法義務，納入司法強制措施相對方，在相關條款中進行明確規定，無疑對促進執行有著積極意義。但是，在行政訴訟中行政機關的責任方面存在嚴重的問題——將行政訴訟中法院作出的裁判及其執行當作法院與行政機關之間的關系問題。行政訴訟法應當增加相關條款，樹立起行政機關履行裁判文書義務不僅是司法義務，同時也是行政職責、行政義務的觀念。因此，可以將“可以”一詞改為“應當”，并增加對拒不執行且產生嚴重后果的，對相關責任人、負責人參照刑法相關條款以瀆職罪入刑的規定。

履行行政訴訟裁判是行政職責

2006年，山東某市發生了一起自殺事件—這位名叫李民生的市民，其實正是被不履行行政判決的市房管局逼到這一步的。該市一公司進行商業開發拆遷，但在未能與拆遷對象達成一致的情況下，在市房管局拿到一紙拆遷“裁決”。2006年3月，經拆遷戶提起行政訴訟，市中級人民法院判決撤銷此裁決。然而，該局卻于5月再次作出一份裁決，對拆遷戶進行強拆。目睹一切的李民生感覺前路迷茫自殺身亡（據2006年11月《記者觀察》）。

行政機關對法院判決、裁定、調解書的執行，具備雙重義務—法定訴訟義務和行政義務的特征。執行行政訴訟裁判是法定訴訟義務，這一點，對于涉訴各方當事人而言都不是問題。但對于行政機關來說，除了是法定訴訟義務外，還是行政職責，是行政義務。

從行政機關的職能上來說，行政機關要在國家賦予的行政職權范圍內，承擔相應職責，發揮相應功能。現代政府或者說現代民主政治的基礎是責任，行政職責就是行政主體在履行國家行政職能，進行社會管理過程中的義務和責任。而在行政訴訟中產生的訴訟法律關系，由于其基于行政行為而產生的特點，其實質還是屬于行政法律關系。自然，司法義務中除去程序部分的實體部分，對行政機關而言，既是司法義務，也是行政義務。這種基于訴訟產生的行政義務，是由法院經法律程序所確定的法定義務，是一種派生的法定職責。

認清行政機關履行行政訴訟裁判是一種法定職責和義務，對行政訴訟實現其目的—依法行政有著重要的意義。許多地方視行政訴訟為行政機關與法院的關系問題，而非職責義務的問題，以致有行政機關以公函形式要求法院“講政治顧大局”，如果行政機關敗訴，法院要承擔相關“后果”。確定行政訴訟中的實體責任是行政職責，有利于將行政訴訟回歸于行政行為當事人雙方的關系，認識到法院只是根據法律居中裁判。這樣，有助于法律準確設定相關環節措施，使法律執行更簡單、更單純一些。具體來說，就是行政機關不履行行政訴訟裁判所確定的義務，應當認為是瀆職失職行為。以前述案件為例，該市房管局在法院判決書生效后，即產生了行政義務：不再執行被撤銷判決的行政義務，也就是“不作為”（消極作為）的行政義務。該局隨后卻作出一個新的“裁決”，并依此裁決進行執行，是一種濫用職權的瀆職。

不履行裁判嚴重者可判瀆職罪

目前，對于拒不執行判決、裁定的，有強制執行、司法拘留和拒不執行判決、裁定罪等手段，保障法院判決、裁定的落實。在司法實踐中，此幾種方式的落實，都要依靠行政機關或行政力量。對于行政訴訟案件，強制措施的落實幾近于無。此次修正案草案對行政機關主管人員及直接責任人員提出司法拘留的建議條款，看起來使行政訴訟裁決更具剛性和威懾力，事實上其作用仍值得懷疑，力度也不夠。因此，尚可從現行法律之中，找到更為有力的手段和措施。

前述案例，因行政機關不履行職責致拆遷戶自殺，后果特別嚴重。而一起發生在2012年，由最高人民法院、中央政法委督辦的天津市公安局塘沽分局拒不執行法院行政判決的案件，則堪稱“影響特別惡劣”。此案當事人黃友元做煤炭生意，與一公司因煤炭發熱量標準發生糾紛，噩夢從此開始。1990年6月18日，幾個陌生人以談生意為名，將黃友元叫出賓館，推進一輛面包車。第二天，天津公安以“涉嫌投機倒把”將黃友元關進了看守所。后來，天津市公安局塘沽分局以代為處理債務等名義，將黃友元存放在港務局的3萬多噸煤炭，批給包括廣鋼在內的十多家單位和個人。1994年12月27日，塘沽公安分局以“不構成犯罪”為由，撤銷取保候審，解除了對黃友元長達54個月的人身限制。此后，為追回自己被違法處理的煤炭款，黃友元向法院起訴并勝訴，塘沽分局被判賠500余萬元。但塘沽分局拒絕執行。此案先后經過最高人民法院及中央政法委發函督辦，卻一直得不到執行。時任天津市公安局長，后曾任天津市政協主席，并因濫用職權被開除黨籍，成為第一個自殺的正部級高官的宋平順曾干預此案執行，稱“誰給賠錢，就撤誰的職”（據2008年4月25日《南方都市報》）。最終此案在輿論的強力介入下獲得“解決”，卻是打了法律折扣：一是金額減少；二是擱置了判決，以雙方“友好協商”的名義，給的“和解費”（據2008年6月6日《華西都市報》）。

可見，幾乎每一個拒不執行行政訴訟裁判的案例背后，都有著干預司法、蔑視法律的“故事”。

在筆者看來，“依法行政”已經喊了多年，雖有成效，但與經濟社會的發展相比仍顯滯后，原因就在于沒有一個更好的切入點來強制植入“依法行政”的核心思維。此次借行政訴訟法大修，確立起“拒不履行法院行政訴訟裁判為瀆職失職”的基本規則，其實是一個極佳的切入口，從規則角度為“依法行政”奠定基石。