風險管理審計模式下建設項目招標投標風險評估與治理

建設工程招標投標制度的建立，是工程建設領域的一項重大改革，2000年1月1日開始實施的《中華人民共和國招標投標法》使我國的建設工程招標投標活動步入了有法可依、健康發展的軌道，對開展建筑市場公平競爭，提高工程質量，降低工程造價，縮短建設周期起著重要作用。

但是，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》中指出的六大問題里，招投標就占據了兩項，反映出市場行為不規范、機制不完善、體系不健全等存在的問題，本文基于建設項目招投標階段審計管理的風險進行評估并提出相應的治理方案，期望對招投標市場的發展略微有所幫助。

1我國建設項目招標投標工作的現狀及存在的問題

1.1我國建設工程項目招標投標工作的現狀 自2000年《招標投標法》頒布實施以來，招投標的先進理念不斷深入人心，被稱為是\"陽光下的交易\"，管理機制不斷完善，效益日益顯著，工程項目建設取得了明顯成效，具體表現在：

1.1.1建立了比較完整的招投標法規制度 《招標投標法》于2000年1月1日正式施行，用于規范招標投標活動，維護市場競爭秩序，保護了國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益。此外，還有《建筑法》、《合同法》、《反不正當競爭法》、《政府采購法》等規范和約束招標投標活動的法律，以及《關于禁止串通招標投標行為的暫行規定》等相關法規條例。

1.1.2提高了招標率 2001年至今，招標額年均增長幅度約40%，通過招投標節約的工程建設投資一般在10～15%。

1.1.3完善了交易中心 十幾年來，我國的交易中心從無到有、從小到大逐步發展壯大，為建筑市場主體提供一個集中、公開交易的場所，使交易從無形到有形、由隱蔽到公開、由分散到集中，有效地促進了建筑市場的規范運作。

1.1.4完善了監管體系 到目前為止，我國地級以上城市均建立了專職招標投標監督管理辦公室，形成覆蓋全國的招標投標監督管理隊伍體系，并成為維護建筑市場秩序的重要力量。

1.1.5壯大了招標代理機構 2001年以來，建設部共認定甲級招標代理機構800多家，專業從事招標代理的機構5000多家，各類企事業單位從事招標采購的專職人員近百萬人，形成了招投標行業群體。

1.2建設工程項目實行招標投標中存在的主要問題及成因分析

1.2.1\"無法可依\"（法律法規提供了彈性空間） 《招投標法》有些條款規定本身就留給業主或代理機構彈性空間，如《招投標法》的第十二條賦予項目業主自行招標或委托代理機構辦理招標事宜的權力；第十八條第二款、第二十條有關不得對投標人有歧視性的條款規定；第四十條評標委員會對投標文件進行評審和比較的條款等。

1.2.2 \"有法不依\"（建設體制存在問題） 在我國現有的建設體制（招標代理制）下，項目法人都不是本質意義上的法人，而是各級政府的委托代理人。招標代理人從某種意義上，僅是按照業主的意愿幫助業主完成符合法規程序的招投標運作，使業主傾向的中標人合法化。

1.2.3社會道德觀念薄弱 建筑市場中的某些信息不宜公開，便缺少了社會監督，市場主體便利用此弱點提供虛假信息，放縱了\"暗箱操作\"。

1.2.4建設項目的性質特殊 理論上，招標人較關注投標人的資信、業績及可信度，但現實中，在項目法人主體層層代理情況下，代理人卻利用建設項目的特殊性質\"尋租\"，存在著\"黑色利潤\"空間。

1.2.5監管困難 目前行政主管部門主要依靠《招標投標法》、《建筑法》及地方法規等監督招投標工作，實際操作中缺乏實施的細則，導致行政自由裁量權過大，極易發生越位和缺位行為；且機關精簡，人員更少；僅有的手段是懲罰性的消極手段。

1.2.6招標主體素質缺乏 自推行招標代理制，招標機構審批過多，招標隊伍素質良莠不齊，招標機構自身管理水平與日益發展的招標事業的要求仍有一定差距。

1.2.7評標專家委員會的功能缺陷 ①合乎條件的評標專家在數量上顯得不足；②專家質量參差不齊；③對專家的法律約束不硬，道德約束蒼白；④就招標成本考慮，評標時間僅僅有幾個小時，在這么短時間內要求評標專家拿出高質量評標成果不現實。

2招標投標風險識別與成因分析

在當今及未來風險管理審計的模式下，審計人員認識到事后審計的滯后，漸漸引入事前審計與事中審計，這就要求審計人員應具備風險防范意識，提前認識三類風險點：系統固有風險、人為操作風險、其他違法違規風險。

其中，系統固有風險主要體現在方法選擇、基準價、商務標與技術標、業績打分四方面；操作風險主要分為假招標（陪標、圍標、串標）和規避招標；其他違法違規風險則有多方面的體現，如施工招標條件不具備、招投標程序不合法等。在眾多風險中，人為操作風險表現更為頻繁，由于招標投標法已對哪些項目必須進行招標作了具體的規定，所以假招標（陪標、圍標、串標）就成了招投標過程中的高發環節，也是較難控制的。本文收集了大量的近年我國建設項目招標投標的違規曝光案例，具體分析其特征后，串標案、陪標案、圍標案所占比例見圖1：

圖1 系統固有風險分析

致使這些現象的原因主要有：①有些供應商認識到在有限的采購份額面前相互\"殘殺\"只會傷及各方，與其這樣，不如\"相互捧場\"；②采購人代表責任心的缺失，一些經辦人員意志較為薄弱，難以抵御各種不正之風的侵蝕，慷公家之慨，中飽私囊；③監管環節出現了漏洞，放松了對具體操作過程的監督，對一些違法違規行為\"睜一眼，閉一眼\"，致使部分供應商愈加恣意妄為。

3招標投標風險防范與治理審計

我國正處在法制建設的轉型期和過渡期，有些法規需要有一個制定、實施、完善、修訂的過程。針對我國建設項目招標投標存在的問題和風險，本文歸納了不同的治理建議。

3.1針對系統固有風險，要加強對其進行規范與審計，這主要從四方面把握：

3.1.1評標方法選擇：具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的招標項目應采用最低有效報價評標，此外采用綜合評標法。

3.1.2商務標與技術標的權重，例如70%和30%。

3.1.3以有效最低價為基準價。

3.1.4資質、業績加分取最高獎項，規定有效期和加分的比例，規避量身定做的技術標加分。

3.2針對人為操作風險，更注重的是對其進行防范，主要措施包括：

3.2.1制定針對性的配套法規，從源頭上防止圍標行為的發生，并嚴厲打擊圍標行為。如我國《政府采購法》只對\"惡意串通行為\"和\"采取不正當手段詆毀、排擠其他供應商\"的行為進行了界定和處罰，若將圍標行為進行單獨界定，并確定定量、定性指標，進行處罰。使那些圍標的供應商付出巨大的行為成本，并使之遠遠大于其風險收益。

3.2.2擴大信息的發布面，提高信息的發布層次，讓更多的潛在供應商得到信息，參加投標與競爭。

3.2.3科學合理地設定供應商投標資格，嚴禁設置限制性、歧視條款以及實行差別待遇，實現充分競爭。對于需答疑的，可分別進行，不讓投標供應商相互見面，防止供應商之間串通，同時也保護投標供應商，防止黑勢力武力圍標。

3.2.4在對業務人員進行培訓的同時，加強對他們的職業道德、社會公德及法律法制的教育，嚴格執行保密制度，在招標活動中，實行分工負責制，標書制作、報名、收取標書工作人員實行三分離，哪個環節出問題實行責任追究。

3.2.5可以借鑒異地抽取評委和異地評標的方式，如縣市一級的大型采購活動可以委托省一級的代理機構進行，一方面省一級的代理機構組織采購活動的經驗豐富，另一方面省一級的評委多、素質高。異地評標可防止地方保護主義，也可減少地方黑惡勢力干擾的機會。

3.2.6優化投標環境，保護投標者利益 嚴格執行投標保證金制度，按項目預算金額的百分比收取投標保證金，凡查實有圍標行為的或中標后不簽訂合同的沒收投標保證金，除此之外，還應要求賠償因圍標造成廢標的損失。

3.2.7加大監管力度 監督管理部門以及賦予相關部門負有監督職能的部門應強化責任，加強監管。

3.3綜觀而言，上述的各種風險貫穿于招投標的整個過程中，要在各個環節加強對其的治理審計。

3.3.1審計招標申請資料是否完整，內容是否真實。注意其申請招標的項目是否是一個完整的單項工程或單位工程，審計是否存在化整為零、肢解項目、逃避招標的情況。

3.3.2審計審批手續。

3.3.3審計招標方式 公開招標或邀請招標都應依法符合相關規定。

3.3.4審計招標程序 任何單位和個人不得以任何方式為招標人指定招標代理機構，依法必須進行招標的項目招標人自行辦理招標事宜的應當向有關行政監督部門備案。

3.3.5審計招標文件 注意評標辦法是否具有傾向性，內容是否完整，相關要求是否適當，語言表達是否模棱兩可并存在壓價現象等相關問題。

3.3.6審計標底 標底必須控制在批準的總概算之內，如有突破應先經批準。標底應嚴格保密。

3.3.7審計中標人的資格 對照招標文件要求，查閱中標單位的資質證明資料，著重審計其是否具備招標文件規定的級別標準，并注意其是否有掛靠行為。

3.3.8審計投標書 對照招標文件要求，審閱投標書的格式、內容和具體的表達方式是否與招標要求一致，是否如期送達、標函內容是否完整、有無涂改增刪，確需修改的修改處須有法定代表人或者其授權委托人簽章等。

3.3.9審計開標工作 開標時間、開標地點是否與招標文件約定一致；開標會議是否有招投標管理部門代表主持；項目單位代表和所有投標人是否均參加；所有有效投標文件是否都當眾予以拆封、宣讀；開標過程是否記錄并存檔備查。

3.3.10審計評標情況 對評標過程進行現場審計，注意在評標過程中是否存在\"暗箱操作\"等舞弊跡象。①審計評標程序及組織。審計評標委員會成員組成是否符合規定要求，是否串通，各評委的評分表是否由專人進行匯總、排序；②審計評標辦法及評標計分。③審計中標候選人的推薦。④審計評標報告的合規性、內容的完整性、是否全體成員簽字。

3.3.11審計定標情況 審計是否有評標委員會向評標領導小組提交的評標報告，評標領導小組研究確定的預中標方案是否有完整的簽字手續。

3.3.12審計中標價 審計中標價的真實性、合理性和計算過程的準確性，重點審計是否存在盲目壓價、惡性競爭的情況，分析判斷其報價是否低于合理的成本價；審計單價中是否有不平衡報價傾向。

3.3.13審計合同 對照招標文件、合同法等相關資料，審閱合同文件是否完整，合同內容是否規范，語言表達是否清晰，各項條款是否合規，簽訂程序是否恰當等，還要注意是否有轉包問題。

3.4建立招標企業、招標代理機構和投標企業的信用評價機制 學習與借鑒現今金融體系各大銀行使用信用卡的方法，為每個客戶建立一份信用考核與評價記錄，并將其聯網使之在全國通用。在建筑市場，建立統一的信用體系，使各地互聯互通，信息共享，形成監督管理的合力，創造誠信得彰、失信必懲的良好建筑市場環境。

4結論

招標投標是整個建設過程中重要的環節，是項目業主確定參建單位的主要辦法。現行的招標投標辦法存在的不足之處，如果不能妥善解決，將給項目的后續實施帶來巨大的隱患。本文運用項目風險管理理論，對招標過程中的風險進行分析，建議盡量采取控制措施，對招標中風險最大的假招標現象加以防范，對其他風險進行規范和審計治理，并借鑒金融體系信用卡的方式為招投標市場各主體建立信用體系，目的是期望創造一個良好的市場環境，促進招投標的良好運行，以推動建筑市場的健康發展。

參考文獻：

[1]時現.《建設項目審計》[M].北京：中國時代經濟出版社，2008.

[2]中華人民共和國審計署 審計機關建設項目審計準則，2001.

[3]中華人民共和國招標投標法，2000.

[4]仉素琴.淺談高校建設項目招標投標中存在的問題[J].陰山學刊（自然科學版），2006，04

[5]吳澤寬.淺談建設項目招投標工作的審計[J].科技經濟市場，2007，07.

[6]裴玉明.建設項目風險管理及工程研究[D].吉林大學，2004.

[7]朱恒金.談工程項目招投標舞弊的審計[J].中國審計信息與方法，2003，05.

[8]沈萬君.抓住四個環節深化建設項目招投標審計[J].中國審計信息與方法，2002，02.

[9]朱恒金.論加強建設項目招標投標的審計與監督[J].審計與經濟研究，2003，02.

[10]班超.論國有建設項目招投標舞弊的審計[J].漯河職業技術學院學報，2007，02.

[11]周紅軍.對建設項目招投標實施審計監督的思考[J].審計理論與實踐，2003，05.

[12]蔡雪梅.工程招投標商業賄賂的表現形式及招投標審計重點[J].審計與理財，2007.

[13]新華社.中辦、國辦印發《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》.新華網新華時政，2009-08-19.

編輯/申磊