關于“城中村”改造的思考

摘要：所謂“ 城中村” 是指在城市快速發展的過程中， 城市已經將一些過去與城市距離較近的村莊涵蓋在城市用地范圍內的村莊。目前“城中村”的建設布局與城市總體規劃存在一定差異、不協調的現象。本文主要針對這一現象結合實際而提出一系列整改措施。

關鍵詞：城中村 建設 改造 問題

1 “城中村”的由來

城市的快速發展， 需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。耕地被征收了， 這些土地原來的使用者——當地的農民， 卻仍然留在原居住地， 并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。換句話說， 雖然供耕作的土地已經沒有了， 但是農民們聚集而居所形成的“村莊”還保留著。于是， 用于農民建房的村莊宅基地隨著周圍耕地的被征用而被“容納”于城市之中。一場“城市包圍農村的運動”發生了。村莊進人城市， 形成了“都市村莊”，城市的土地是國有土地，而“ 都市村莊” 的土地仍然保留著農村集體土地的屬性。

城市里的村莊是經濟和城市發展的一種自然現象， 隨著經濟的發展， 各城市都在調整總體規劃， 特別是經濟開發區建設的發展， 城市用地規模不斷擴大， 使過去曾經包圍城市的村莊，突然間變成被城市所包圍， “城中村”問題隨之而來。所謂“城中村”是指在城市快速發展的過程中， 城市已經將一些過去距城市距離較近的村莊涵蓋在城市用地范圍內， 這些城市規劃建設中的村莊， 稱之為“城中村”。

2“城中村”的特征

從地理位置上講， “ 城中村” 已經納入城市總體規劃范圍內， 且農業用地很少或者沒有， 居民的身份也已經非農化， 村莊已經轉制為城市建制， 只是習慣上仍稱為“ 村莊” 社區聚落。居民的生存方式和職業結構的主要指標已經完成了向城市社區過渡轉型， 但在基本素質上仍缺乏城市社區的基本內涵。由于歷史和管理體制上的原因， 規劃滯后， 布局零亂。“ 城中村” 的建設布局與城市總體規劃存在一定差異、不協調的現象。如建筑密度過大，巷道狹窄擁擠， 采光通風條件、衛生條件惡劣， 基礎設施、公共設施配套條件差等因素。

3“城中村”改造存在的問題

3.1基礎設施薄弱，安全隱患較多

在長期的發展中，“城中村”完全是按照農村布局自然發展的，缺少基礎設施投入，居住環境較差。村內的垃圾清掃、污水處理、衛生設施等未納入城區管理體系，基本處于無人管理狀態，致使村內衛生質量較差，環境容納量超標。村中沒有集中綠地，地下排水管線年久失修，遇到雨天積水成河，居民出入困難。電水氣等線路建設不規范，村民隨意拉管鋪線，消防管理接近失控狀態，安全隱患較多。

3.2缺乏整體規劃，亂搭亂建現象嚴重

隨著經濟社會的發展和城鎮化進程的加快，出現了工業用地、商業用地相互交織，新舊住宅參差不齊，建筑質量總體不高，沒有考慮抗震要求等問題，遇到突發事件，居民安全沒有保障。受房屋租金和拆遷補償利益驅動，“填平補齊”、“新建擴建”、“接高翻建”等違法強建、亂建現象層出不窮，屢禁不止，既破壞了村莊空間結構的自然和諧，又加大了城市改造建設的開發成本。

3.3村莊建設與管理滯后，土地利用率不高

由于農村宅基地無償使用，致使農民普遍存在“多占合算，少占吃虧”的思想。建新不拆舊，許多祖房寧空、寧爛、寧倒也不肯拆、不肯退。進城居住的農民在農村的老房也空置不少。還有倒房、危房的舊宅基地閑置未整理。“空心村”、“空閑屋”占用的土地，耕不能耕，建不能建，浪費極大，嚴重影響舊村改造和新村建設。

4“城中村”改造中采取的措施

4.1加強組織領導

村居改造是一項復雜的社會系統工程，涉及面廣，涉政性強，工作任務艱巨。為確保村居改造工作順利進行，應組織成立“城中村”改造工作領導小組，負責“城中村”改造的指導與協調工作，解決“城中村”改造中遇到的問題。

4.2堅持科學規劃

“城中村”改造建設必須符合城市總體規劃、土地利用總體規劃和產業發展規劃要求，并且要與城市基礎設施承受能力相適應。積極推進“城中村”優化整合，避免基礎設施和公共服務設施建設的重復投資及土地、資金等資源浪費。對于單獨改造不達規模要求的或不符合城市發展要求的“城中村”，打破原村居用地界限，采取遷村并點或按規劃要求新選址集中建設。“城中村”改造后，涉及的村實行改居，逐步將“城中村”改造為現代化的城市社區。

4.3加強土地管理

按照“定性、定量、定位”的原則，土地資源應統籌安排，納入用地計劃。屬于解決村（居）民自用住宅用地、生活保障用地和集體公益設施用地，原則上不改變土地權屬性質，所建住宅和其他建筑物僅限于安排村（居）民居住和村（居）集體使用。在辦理土地出讓手續、取得國有土地使用權證和房屋所有權證后，方可上市交易。其余騰空土地一律征為國有，作為融資用地，由政府土地儲備機構按有關規定和程序進行儲備。村民安置費用計入公開出讓地塊土地成本。先期拆遷安置和建設投資，在土地公開出讓所得中支付。鼓勵土地一級開發單位采用一級開發模式整體實施“城中村”改造。

4.4制定工作方案

根據各地實際情況，制定一套切實可行的拆遷安置方案。村居改造拆遷安置補償原則上實行一戶一宅還建和貨幣補償相結合的辦法。拆遷改造前，仔細測量登記號拆遷戶的土地面積、房屋結構，確定回遷安置房面積。還建安置，原則上對安置對象按人均標準面積進行還建安置，超出還建安置面積的按市場價格購買，安置對象必須具有村（居）常住戶口并長期在拆遷地居住，空掛戶口的一律不予安置。所有涉及“城中村”改造的國有、集體土地及地上附著物補償要依據有關法律法規和政策規定，具體價格由中介機構評估確定。按照“遷一安一，互找差價“的原則，按照被拆遷房屋的房地產市場評估價與新購房屋的價格相抵，結算購房差價款。

4.5做好保障工作

“城中村”改造后組建的經濟實體，應優先安排改造涉及的村勞動力就業。鼓勵和引導“城中村”勞動力自主創業和自謀職業。村民轉為城市居民后，已參加城鎮職工社會保險的，繼續參加城鎮職工社會保險；符合參加城鎮職工社會保險條件的，按規定參加城鎮職工社會保險。村民轉為城市居民后享受相關政策。

4.6制定扶持政策

財政政策：村居改造騰空土地出讓金在扣除征地和拆遷補償支出、土地開發（整理）支出、土地出讓業務費以及按規定提取的農業土地開發資金、國有土地收益基金等費用后，首先用于還建房建設及被改造村（居）民的養老、醫療等社會保險及其他生活保障。稅費政策：村民改造中的安置套費；行政事業性收費、政府性基金除上繳中央、省以外的予以免繳。凡符合國家產業政策和稅收優惠政策的，一律按有關規定給予減免。騰空土地開發不享受優惠政策。

5 結論

過去， 城中村現象主要集中在廣東、福建等沿海發達城市。現在，內陸城市也出現越來越多的農村主動或者被動接受城市化的進程， 越來越多的村莊步入城中村的軌道。一方面， 我們必須注意城中村的管理成本及效益問題；另一方面，我們也要關注新的城市規劃理念。有研究者就認為“城中村”應該以一種新的形式保存下來， 有些城中村，應當保留其存在，并改變其功能，使村民的就業不受影響。根據可持續發展戰略去強調生態體， 強調自然與人的融合， 尊重歷史和文化。但是這種新的形式究竟是怎么樣的？如何順利地實現城中村與城市管理的融合？ 這些問題都尚待深入研究。城中村改造，需要社會的共同努力、大力合作和相互的理解與支持，必須以中央提出的社會主義新農村建設的總體目標，按照落實科學發展觀和建立資源節約型社會的基本要求，采取多種方式，做好扶持、管理等工作，才能確保有序進。