烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題及對策研究

摘要：本文通過對當前烏魯木齊市國有土地權屬登記存在的問題進行了研究，找出了“權屬爭議糾紛”的根源，如權屬制度缺失、政企關系不明導致政府職能失靈、立法沖突、土地登記法律不完善等問題，然后針對這些問題進行分析找到了解決辦法，提出了未來完善烏魯木齊國有土地權屬登記制度的對策，如強化國土權屬登記申請、提升國土權屬審核力度、規范國土權屬爭議處理制度等。希望通過這些措施能夠解決國有土地權屬爭議糾紛的問題。

關鍵字：土地權屬登記；國有土地；烏魯木齊

1 引言

“勞動是財富之父，土地是財富之母[1]”，土地對于一個國家經濟發展與社會綜合水平提升的重要意義。隨著我國改革開放進一步深化，人民對于國家經濟建設與財富積累的重視程度也在不斷加深，相應地引發了人們對土地利用規模與利用強度的擴張[2]。其中“國有土地”作為我國土地權屬類型中的一個重要組成部分，在具體的利用過程中面臨著很多問題，其中影響最大的當屬國有土地權屬糾紛問題[3]。在這個糾紛解決過程中，合理“國有土地權屬登記”是解決這個問題的一個重要手段[4]。國有土地權屬，包括國有土地的所有權和使用權[5]。國有土地權屬登記制度，即各省、市（縣）的土地管理機構通過規范化的規則、流程以及資質審批要求，對其轄區內各土地的所有權、使用權等進行明確的產權登記，確定其屬于國家、個人或者公司團體等等，從而確認各個社會成員對土地的所有權限，避免出現爭端，同時也實現切實有效的管理。

烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區的首府城市，在國有土地權屬登記方面尤為重要。自1994年“烏魯木齊市第二造紙廠不服烏魯木齊市政府確定土地權屬決定案”審理結案以來，人們對于政府、企業與個人間的土地權屬問題的關注力度不斷加大，并對其權屬確立的關鍵——“國有土地權屬登記”也進行了重新的認識與重視。本文通過調查問卷的方式（在本論文中未得以體現），研究了烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題，針對這些問題，提出了相應的對策措施。

2 烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題

為了更好的研究烏魯木齊土地權屬登記的執行現狀，進一步的分析烏魯木齊國土權屬登記所存在的問題，筆者根據實際情況，將問卷選點區域分布在烏魯木齊市內的7個行政區域，選取典型樣本，進行問卷調查。調查問卷主要包括烏魯木齊土地權屬登記初始登記以及變更登記、辦證持有的資料是否熟悉、登記的基本原則、對于烏魯木齊土地權屬登記的執行效果、土地權屬登記申請原則等方面的問題。從實地調查分析中，本文發現烏魯木齊土地權屬登記中存在如下問題。

2.1 權屬制度缺失，土地登記效力不明確

我國現行房地產權屬登記法律制度存在著一些不足之處，主要反映在登記部門不統一，土地監管部門和房產管理部門分別主管土地權屬登記和房屋權屬登記，有時候登記信息不統一；既有全國性的法律，又有當地政府行政部門規定的地方性規章制度；房產權屬法律有的時候往往會為政令讓路等等，這些問題都給房產權利人及時有效的保護其合法權益帶來了不便。

2.2 土地登記責權不明，監管職能失靈

土地登記權責不明確主要表現在土地用途不明確，或者土地使用人不明白土地是要按規定使用的。監管職能失靈表現在土地管理部門監管不到位，在土地使用權所有者在變更土地用途的時候，相應部門沒有及時監管。烏魯木齊市出現過很多房屋買賣與土地買賣相交織的問題。由于人們對土地用途的輕視，以及土地登記責權不明晰，導致人們在房屋買賣的時候，連同土地也賣了出去。買都手的土地，買者隨意改變土地的用途，將農用地用作建設用地，違反了土地法的擅自改變土地用途的規定，這樣的案件屢見不鮮。這樣案件的出現不僅僅是土地登記責權不明確，還有就是土地部門監管不到位。

2.3 立法沖突，土地登記法律不完善

《合同法》、《民事訴訟法》《城市房地產抵押管理辦法》等涉及土地方面的法律存在沖突的地方。關于優先受償權的各法律的規定存在不一致的地方。有些法律規定某些權利擁有優先受償權，有些法律規定正好相反。比如烏魯木齊市國有土地，在未支付土地出讓金300萬元的情況下，就已經頒布了土地使用證，土地使用權人卻用該宗土地作為抵押，從銀行貸款，貸款到期無法償還。法院要求市國土局協助調查，以促進銀行工作的實施。但國土局認為，過戶可以，但應優先清償欠繳的土地出讓金，土地出讓金為政府收益。然而銀行和法院認為土地出讓金屬于一般債權，不能享有優先權。不同的法律對土地優先受償權有不同解釋，這說明了土地登記法律的不完善之處。

2.4 絕對公信不當，土地登記程序不完整

烏魯木齊西山的一個煤礦工人李某從事深部煤炭開采工作。當初國家為獎勵高危作業工人，出臺獎勵性農轉非政策，李某及子女就地轉為非農業人口，獲取糧油計劃供應資格及國家安排工作待遇，但仍在原籍從事農業生產。在2004年，村委會以李某和他們的孩子都是非農業人口，不是本村村民為理由，收回李某承包的土地，另作他用。這個事實說明了土地登記程序的不完整性，若是當時在李某農轉非的時候，辦理相關手續，不至于出現這樣的問題，也不至于導致人們對政府絕對公信力的懷疑。

4 烏魯木齊國有土地權屬登記問題的解決措施

針對以上出現的烏魯木齊國有土地權屬登記中的問題，本文提出以下四個方面的解決措施。

4.1 強化國土權屬登記政策的申請制度

規范烏魯木齊土地登記行為，提高烏魯木齊土地登記公信力和權威性，是保護烏魯木齊土地權利人的合法權益，促進烏魯木齊土地市場健康發展和公民物權保護的重要手段之一。從現實來看，隨著物權法的實施，烏魯木齊市民的權利意識日益增強，烏魯木齊土地登記工作中不規范的問題凸顯?，F就烏魯木齊目前國有土地登記制度存在的問題，提出了強化國土權屬登記申請原則這一解決方案，主要包括以下兩個方面：

4.1.1 登記申請強化

強化烏魯木齊土地登記制度建設是規范烏魯木齊土地權屬建設的首要任務。針對以往烏魯木齊土地登記工作中存在的一些弊端，專門制定烏魯木齊土地登記工作制度，提出具體要求，規范烏魯木齊土地登記工作程序。具體的可以依照《烏魯木齊土地登記規則》要求，在烏魯木齊土地登記的申請受理、土地權屬審核、注冊登記、核發或變更土地權利證書的各個環節，都進一步規范細化，明確告知權利人辦理程序，防止權利人有漏洞可鉆。

4.1.2 提倡主動登記

本文認為提高烏魯木齊土地登記服務水平，必須要提倡主動登記制度。建立首辦負責制、限期辦結制、服務承諾制和過錯問責制等落實措施。嚴格整頓窗口辦事人員工作作風，通過轉變工作方式，實現廉潔服務和高效服務，提高土地登記公信力，更好地保障權利人的合法權益。

4.2 提升國土權屬審核力度

還需要苦練內功，加強烏魯木齊土地管理相關部門的學習，提高烏魯木齊土地登記人員業務素質，提升對烏魯木齊國土權屬的審核力度。要認真組織學習《物權法》、《土地管理法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》、《烏魯木齊市土地登記辦法》等法律法規規章，提高烏魯木齊土地登記人員的業務能力，要嚴格實施土地登記持證上崗制度，對申請土地權屬登記的一定要嚴格按照土地審核的規章制度來執行。對未取得《土地登記上崗資格證》的人員，調離土地登記崗位，嚴禁無《土地登記上崗資格證》人員從事土地權屬審核和登記審查工作。

在適當時機，組織相關部門對國有土地的具體位置以及大小用途做一次全方位的統計調查，并在此基礎上大力宣傳土地權屬登記的優勢，對已經辦理土地使用證但是缺失相關材料的要及時申報重審，分情況作出注銷登記或完善資料的處理；對未辦理或者正在辦理的，督促當事人盡早去申請，從而全面建立相關土地使用檔案，消除隱患，排解糾紛，促進烏魯木齊地區社會和諧穩定。

4.3 重視權屬提前公告的作用

建章立制，全面落實烏魯木齊土地登記信息公開制度是土地管理之根本。本文認為，烏魯木齊國土資源部門應根據《行政許可法》、《烏魯木齊土地登記辦法》、《政府信息公開條例》、《土地登記資料公開查詢辦法》等法律法規規章規定，將行政登記的條件、程序等向社會公開，接受公眾查閱；嚴格按照《烏魯木齊土地登記辦法》、《縣級以上地方人民政府土地登記用章管理辦法》之規定，對確認達到“權屬合法、界址清楚、面積準確”標準的，在辦理土地登記手續前，報縣政府批準。全面保障物權法的實施，認真落實不動產登記制度，嚴格審核和核發土地他項權利證明書，避免承擔國家賠償責任，妥善保管土地登記檔案材料，充分發揮土地登記簿在化解糾紛等方面的作用。

4.4 規范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度

規范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度，嚴格按照法律、法規和土地管理規章執行，從實際出發，尊重歷史，面對現實是土地管理的具體要求。建議對于區級以上國土資源行政主管部門負責土地所有權調查和調解糾紛，法律規定之內的要依法作出決定，擬定處理意見并做出決策，并指定專門機構或人員來處理糾紛的相關事宜。個人之間，個人和單位之間，單位和單位之間存在的有爭議的土地資源，則由當地人民政府受理和處理。

烏魯木齊國有土地權屬登記制度及其實施中存在的問題是基于我國漫長的客觀社會土地制度發展過程而逐漸生成的。在看到這些問題的同時，我們應該看到問題背后更深刻的社會問題背景。因而，解決該問題的過程，也是解決舊的社會制度的遺留問題的過程。我們只有切實根據烏魯木齊人口、社會形勢以及人口與土地的客觀關系等各方面的特點，因地制宜，在制度問題上不能一刀切，而是根據客觀國情以及地區、人民的實際需求，建立適用的土地權屬登記制度，才能逐漸將當下存在的問題慢慢解決，它需要烏魯木齊人民、政府乃至整個國家各界的通力合作。

參考文獻：

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