沭河流域水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究

李磊+梁峙+馬捷+梁驍+劉喜坤+趙海明

摘 要：通過(guò)分析沭河流域的污染情況并根據(jù)國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒Π咐龑?duì)沭河流域水資源進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究。生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。針對(duì)已經(jīng)存在的問(wèn)題，沭河流域的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)補(bǔ)償力度，減輕政府在生態(tài)補(bǔ)償所占比重，政府補(bǔ)償制度應(yīng)增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，市場(chǎng)補(bǔ)償制度逐漸成熟，生態(tài)補(bǔ)償體系有待完善，配套相關(guān)法律制度來(lái)完善生態(tài)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：沭河流域；水資源；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào)：TV21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.020

Research on the Ecological Protection of Water Resources and Compensation Mechanism on Shuhe River

LI Lei1， LIANG Zhi1， MA Jie2， LIANG Xiao3， LIU Xi-kun4， ZHAO Hai-ming1

（1.Department of Environment Engineering，Xuzhou Institute of Technology，Xuzhou，Jiangsu 221111，China；2.College of Adult Education，China University of Mining and Technology，Xuzhou，Jiangsu 221008，China；3.School of Economics，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China；4.Water Affairs Bureau of Xuzhou，Xuzhou，Jiangsu 221111，China）

Abstract： Based on the analysis of the Shuhe river basin pollution situation and according to the successful case of foreign ecological compensation study on ecological compensation mechanism of the Shuhe river basin water resources. Ecological compensation is based on the conservation and sustainable use of ecosystem services for the purpose， give priority to with economic means to regulate its stakeholders relations system arrangement. In view of the existing problems， the Shuhe river basin ecological compensation should strengthen the market compensation and reduce the government in the ecological compensation proportion， the government compensation system should strengthen the consciousness of innovation and market compensation system gradually mature， ecological compensation system to be perfect， form a complete set of relevant legal system to improve the system of ecological compensation.

Key words： Shuhe river basin； water resources； ecological compensation mechanism

收稿日期：2013-10-21；修訂日期：2013-11-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家星火計(jì)劃項(xiàng)目（2013GA690426；2013GA710101）；住建部項(xiàng)目（2013-K7-11）；江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（201311998076X）；徐州市社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目（XF13C028；XF13C057）；徐州市科技情報(bào)項(xiàng)目（2013-19）；北京市現(xiàn)代物流基地重大課題（JD2013001）；徐州工程學(xué)院大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介：李磊（1992—），女，江蘇鹽城人，在讀本科生，主要從事生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)修復(fù)方面研究。

通訊作者簡(jiǎn)介：梁峙（1961—），男，廣東中山人，教授，博士，主要從事生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)修復(fù)方面研究。

1 沭河流域水資源的概況

淮河流域以黃河故道一線為界，分為兩大水系，即淮河水系和沂沭泗水系。沭河位于山東省的南部及江蘇省的北部。源頭始于山東省沂蒙山區(qū)的沂水縣沂山南麓，與沂水平行南流，經(jīng)過(guò)郯城縣進(jìn)入江蘇省。沭河河道主要分為南北兩支，北支東經(jīng)沭陽(yáng)縣城北，東北注入青伊湖，下流稱為薔薇河，由臨洪河進(jìn)入海州彎。南支從沭陽(yáng)縣城南經(jīng)過(guò)，又分?jǐn)?shù)路，一路向東與鹽河混合，東北流并與其他數(shù)路會(huì)合，經(jīng)過(guò)響水縣境內(nèi)最終匯入灌河后入海[1-2]。

根據(jù)研究顯示，流域中氨氮的含量普遍較低，未超過(guò)Ⅲ類水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)；流域中總磷的均值為0.26 mg·L-1，在醋莊、夏莊鎮(zhèn)處水質(zhì)超V類標(biāo)準(zhǔn)；流域中COD濃度變化較大，在醋莊以下河段，及郯城境內(nèi)，水質(zhì)濃度超過(guò)V類地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。總體來(lái)說(shuō)，流域中的COD和TP均已超標(biāo)，對(duì)水體產(chǎn)生了很大的影響。其中COD為首要污染物，對(duì)沭河和沂河都產(chǎn)生了污染，沭河比沂河污染得更為嚴(yán)重。

2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原理及發(fā)展歷程

因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有整體性、流動(dòng)性和排他性、產(chǎn)權(quán)難以界定的特性，所以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用、維護(hù)和改善的過(guò)程中產(chǎn)生了外部性。生態(tài)補(bǔ)償通過(guò)調(diào)節(jié)利益相關(guān)方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，促進(jìn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的維護(hù)、改善和可持續(xù)利用。生態(tài)補(bǔ)償是人地相互作用的一種動(dòng)態(tài)表述[3]。人類與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及地理環(huán)境之間的交互作用是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，其動(dòng)態(tài)性表現(xiàn)在物質(zhì)資本與自然資本的轉(zhuǎn)化以及各種要素在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部不同主體間的方向性流動(dòng)。生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向自然生態(tài)系統(tǒng)的“反哺”。“反哺”具有幾個(gè)較為重要的前提：（1）對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律具有科學(xué)認(rèn)知；（2）社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)物質(zhì)財(cái)富的充分積累；（3）生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理等技術(shù)方面的進(jìn)步。這些基本前提使生態(tài)補(bǔ)償更好地成為調(diào)控和優(yōu)化人地關(guān)系的重要手段。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑碇饕譃樯鷳B(tài)學(xué)原理和經(jīng)濟(jì)學(xué)原理兩個(gè)方面。生態(tài)學(xué)原理主要包括生態(tài)系統(tǒng)的功能與結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的內(nèi)涵和3S技術(shù)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)價(jià)中的應(yīng)用[4]。

由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和生態(tài)狀況的差異，歐美一些國(guó)家在這方面的研究較為深入，已經(jīng)形成了相對(duì)比較完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和體系。18世紀(jì)70年代，美國(guó)馬薩諸塞州大學(xué)的拉爾森和馬扎斯提出了第一個(gè)幫助政府頒發(fā)濕地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償許可證的濕地快速評(píng)價(jià)模型。之后，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家相繼建立起礦區(qū)的補(bǔ)償保證金制度，歐美等許多國(guó)家和地區(qū)設(shè)立了森林建設(shè)補(bǔ)償金制度，此后學(xué)者們開(kāi)始研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)外在一些成功的案例上，對(duì)我國(guó)發(fā)展區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有以下幾個(gè)方面的啟示：第一，國(guó)家政策與地方政策要保持一致性，整體計(jì)劃與地區(qū)計(jì)劃要保持一致性，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，只能運(yùn)用分散化的決策和計(jì)劃方法；第二，明確生態(tài)目標(biāo)，在生態(tài)目標(biāo)與補(bǔ)償之間建立緊密的聯(lián)系，歐盟的生態(tài)補(bǔ)償措施始終在盡可能地追求明確的目標(biāo)，但仍然有必要來(lái)改進(jìn)生態(tài)目標(biāo)的設(shè)定；第三，建立有效的土地管理計(jì)劃，由于自然保護(hù)取決于人們的活動(dòng)，所以環(huán)境、農(nóng)業(yè)以及社會(huì)政策的綜合參考意見(jiàn)是必要的；第四，重視監(jiān)測(cè)和評(píng)估，很明顯，一些環(huán)境影響需要時(shí)間來(lái)呈現(xiàn)，所以數(shù)年的監(jiān)測(cè)和測(cè)試是必需的；第五，控制管理成本；第六，教育與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相結(jié)合；第七，計(jì)劃之初就應(yīng)考慮執(zhí)行問(wèn)題，并建立良好的執(zhí)行機(jī)制。

3 沭河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

為了有效解決生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的外部性問(wèn)題，開(kāi)始研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是，我國(guó)流域的資源管理面臨很多問(wèn)題[5]。第一，流域資源管理涉及水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運(yùn)、城建、地礦等眾多部門，長(zhǎng)江、黃河等七大江河分別成立了專門的流域管理機(jī)構(gòu)。第二，流域生態(tài)系統(tǒng)具有動(dòng)態(tài)性、開(kāi)放性和連續(xù)性，它是從源頭開(kāi)始，經(jīng)上游和下游最終到達(dá)河口的連續(xù)整體。它的連續(xù)性使得全流域皆受益于上游和支流的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。第三，我國(guó)大多數(shù)河流的上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較貧困，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，很難獨(dú)自承擔(dān)建設(shè)和保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的重任，這樣便產(chǎn)生了發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的矛盾[6-7]。所以，針對(duì)我國(guó)的大江大河跨地區(qū)、大范圍的特點(diǎn)，單靠某一部門或者靠多頭管理都無(wú)法統(tǒng)管整個(gè)流域，很難統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門、企業(yè)團(tuán)體和公眾利益之間的關(guān)系。因此，建立流域的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施中央及下游對(duì)流域上游區(qū)域的補(bǔ)償機(jī)制，這樣可以理順流域上下游之間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，加快上游區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并有效保護(hù)上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系并有效保護(hù)流域上游的生態(tài)環(huán)境，從而促進(jìn)全流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[8-9]。

對(duì)于部分區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究中所出現(xiàn)的缺點(diǎn)，在沭河流域中應(yīng)該避免這些問(wèn)題并從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善。

3.1 加大市場(chǎng)補(bǔ)償力度，減輕政府在生態(tài)補(bǔ)償所占比重

目前，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕侄问钦霓D(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、管制等措施。政府在生態(tài)補(bǔ)償占據(jù)了很大的比重，盡管市場(chǎng)隨著經(jīng)濟(jì)體制改革有了一定范圍的實(shí)用，但在生態(tài)補(bǔ)償制度中的作用還是有待強(qiáng)化。生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施中，應(yīng)該充分引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)利益的引導(dǎo)作用。政府的環(huán)保措施和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏整體的協(xié)調(diào)性，各級(jí)的管理權(quán)限是嚴(yán)格按照行政區(qū)域劃分的，這樣造成的結(jié)果是補(bǔ)償行為的橫向和縱向分割。然而，在現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中，各種自然資源是相互影響與彼此滲透的，即便是同一資源也是無(wú)法以地域分割開(kāi)的。以地域?yàn)榻缦薮_定某一資源的保護(hù)權(quán)屬，很明顯不利于該種資源的整體利益，這樣便使得政府的生態(tài)補(bǔ)償力度沒(méi)有最大化[10-11]。

3.2 政府補(bǔ)償制度應(yīng)增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，市場(chǎng)補(bǔ)償制度逐漸成熟

在長(zhǎng)期的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，已經(jīng)基本確定了政府補(bǔ)償制度，不少受補(bǔ)償主體即便產(chǎn)生了變化也依照原有的生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行調(diào)整，使調(diào)節(jié)的結(jié)果不符合現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境。政府應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，隨著生態(tài)環(huán)境的變化適當(dāng)?shù)馗淖兩鷳B(tài)補(bǔ)償制度。目前市場(chǎng)補(bǔ)償占生態(tài)補(bǔ)償制度比重過(guò)小與其自身發(fā)展的不成熟也有很大的關(guān)系。環(huán)境成全交易制度設(shè)立、運(yùn)行所需的條件過(guò)高，在我國(guó)很難在短時(shí)間內(nèi)形成規(guī)模，只有在環(huán)境監(jiān)測(cè)力量較強(qiáng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、法制和公共管理較為健全的大城市才有條件小范圍實(shí)施[12-13]。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償體系有待完善，配套相關(guān)法律制度

1987年由世界環(huán)境及發(fā)展委員會(huì)確定的可持續(xù)發(fā)展觀，隨著聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展大會(huì)的召開(kāi)以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的確立成為我國(guó)基本國(guó)策，我國(guó)已初步建立起了由國(guó)家立法和地方立法共同構(gòu)成的環(huán)境法律體系。已確立了包括土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、許可證、征收排污費(fèi)、經(jīng)濟(jì)刺激和限期治理等具體的法律制度，但各環(huán)境部門之間缺乏一致性和協(xié)調(diào)性，在實(shí)際補(bǔ)償過(guò)程中也存在著諸多問(wèn)題。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)立法與資源利用立法的相對(duì)分離，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境的保護(hù)而后者側(cè)重于對(duì)生態(tài)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中所產(chǎn)生的副作用的限制，環(huán)境保護(hù)立法與資源利用立法在現(xiàn)實(shí)中的相對(duì)分離使得資源部門與環(huán)境部門之間各自為政，互不讓步[14]。

針對(duì)不完善的制度，在生態(tài)補(bǔ)償時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持以下五個(gè)基本原則：第一，公平、公正、公開(kāi)的原則；第二，注重效率與促進(jìn)發(fā)展原則；第三，補(bǔ)償適度與動(dòng)態(tài)評(píng)估原則；第四，政府補(bǔ)償與市場(chǎng)相結(jié)合原則；第五，統(tǒng)一管理與專款專用原則。

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