檢察工作一體化機制與涉檢信訪難題破解

王云命　蒲凌波　牛艷

【摘 要】涉檢信訪解決困難，既與涉檢信訪的復雜性相關，也與涉檢信訪工作機制未能充分發揮檢察工作整體性、統一性有關。涉檢信訪涉及檢察機關各個部門，涉及社會各個方面，妥善解決涉檢信訪，必須建立檢察機關內部部門聯動、檢察系統上下聯動、檢察系統與外部聯動的一體化涉檢信訪處理機制，同時，進一步完善涉檢信訪相關工作機制，才能取得實效。

【關鍵詞】檢察一體化；涉檢信訪；矛盾化解

隨著改革開放的不斷深入、經濟建設的不斷發展，我國進入了社會矛盾的凸顯期，人民內部矛盾居高不下，涉法涉訴信訪問題日漸增多，到檢察機關集體訪、纏訪、鬧訪等現象比較突出。目前，一些涉檢信訪問題長期得不到有效解決，既與涉檢信訪的復雜性相關，也與涉檢信訪工作機制未能充分發揮檢察工作整體性、統一性有關。只有按照檢察工作一體化的要求改進完善涉檢信訪化解工作機制，才能解決工作實踐中面臨的難題。

一、檢察工作一體化的內涵及實踐

（一）檢察工作一體化概念的產生及實踐。2005年9月12日最高人民檢察院印發的《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》首次提出了“偵查一體化”概念。“偵查一體化”概念提出以來，在加大辦案力度、形成查辦案件的強有力態勢上發揮了積極作用，各級檢察機關通過偵查一體化機制辦理了一大批重大職務犯罪案件，取得了良好的成效。隨著形勢的發展，“偵查一體化”工作機制不斷得到完善，已經成為檢察機關查辦職務犯罪案件的主要工作方式。同時，一些地方檢察機關先后探索開展了“公訴一體化”、“訴訟監督一體化”等工作，一些地方還在檢察業務工作、隊伍建設、檢察業務管理、內部整合、異地交叉辦案等方面也進行了一體化工作的有益探索。2006年，湖北省人民檢察院按照檢察工作統一性、整體性的要求，出臺了《關于在全省檢察機關實行檢察工作一體化機制的指導意見》，把檢察工作一體化界定為“上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌”四個方面的有機統一，強調多向度整合，促進檢察機關上下之間、橫向之間以及檢察機關內設機構之間形成運轉高效、關系協調的整體，增強法律監督的合力。提出了較為完整的“檢察工作一體化”概念”，并在多年的實踐中取得了一系列成果。

（二）檢察工作一體化機制的基本內涵和價值目標。從各地的實踐來看，檢察工作一體化機制就是在現行政治體制和法律框架內，對檢察業務工作進行有機整合，按照“上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌”的要求，使各級檢察機關之間以及檢察機關內設機構之間結成縱向指揮有力，橫向協作緊密的有機整體。實行檢察工作一體化機制建設的價值目標，就是為了充分調動和發揮全體檢察機關和檢察人員的積極性和能動性，最大限度利用現有檢察資源，提高執法的質量和效率，提升法律監督水平，增強檢察機關的執法公信力。

二、建立運用檢察一體化機制解決涉檢信訪工作的聯動機制

化解涉檢信訪難題也要遵循“上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌”的檢察工作一體化運行機制，有效整合資源，強化措施，建立涉檢信訪處置聯動機制。

（一）建立檢察機關內部部門之間的聯動機制。在檢察機關內部，傳統的辦案模式是各個業務部門各自為政，建立涉檢信訪的內部聯動機制，有利于充分發揮檢察機關各業務部門的職能作用與優勢，在日常工作中加強配合與聯系，對涉檢信訪案件實行檢察長負總責，分管檢察長直接負責，內設機構負責人和承辦人具體負責，形成各機構齊抓共管的格局。對于群眾反映強烈或社會影響較大的信訪案件的辦理實行統一組織、統一協調、統一指揮，發揮一體化的整體效能，靈活配置信訪資源，確保案件得到迅速、便捷的處理。如控申部門可以參與公訴部門辦理的輕微刑事案件的刑事和解的調處工作，化解案件當事人之間的矛盾，延伸控申信訪內部監督職能，充分利用信訪接待、溝通平臺，與公訴部門建立聯動調處和解案件辦案模式，對審查起訴階段當事人要求刑事調解并且矛盾激化可能性較大的案件，控申部門可以指定專人參與配合公訴部門做好調節工作，積極促成輕微刑事案件達成和解。對于比較集中的民事申訴的重復訪案件，控申部門和民行部門建立民事信訪案件接待答復一體化協作機制，民行部門派員協助控申部門把好案件受理關，防止因受案不當引發當事人信訪。控申部門參與民事申訴結案答復，實現優勢互補，并通過定期剖析成功息訴的案例，共同對信訪趨勢進行預測。各業務部門對涉檢矛盾糾紛定期排查，對可能引起上訪的案件應向控申部門備案，控申部門定期向辦案部門了解矛盾糾紛化解情況，個別不好解決的矛盾糾紛，可以由辦案部門提請，上檢察委員會研究化解方案。

（二）建立檢察機關的上下聯動機制。“上下統一”既是檢察工作一體化機制建設的總體要求之一，對于實現檢察機關法律監督整體效能的提升具有重要意義。具體到涉檢信訪工作中主要是對“提辦、交辦、參辦、協辦”的案件，上級院應充分發揮領導指揮作用，參與制定計劃，及時決定重大問題，根據案件辦理的難易程度和進展情況，對上下級院及相關協作單位的辦案力量和辦案措施進行有效的組織協調。在“科技強檢”的戰略部署下，當前，一些基層檢察院配置了“遠程視頻接訪系統”，這一方面使信訪當事人在最短的時間內直接向上級檢察機關進行控告申訴舉報和得到法律幫助，提高接訪效率；另一方面有利于上下級檢察機關遠程示證，共同研究解決群眾訴求的辦法，有利于上下級檢察機關聯合接訪，促進息訴罷訪。另外，上級檢察機關要加大涉檢信訪工作信息化管理力度，開發統一的涉檢信訪案件管理軟件，建立統一的涉檢信訪案件信息庫，對涉檢信訪案件實行網上傳輸、網上交辦、網上督辦、網上反饋，使信訪案件辦理的每一個環節和過程都能在網絡上得到清晰直觀的反映，及時掌握涉檢信訪動態，實現案件辦理的過程控制和動態監督。

（三）建立完善檢察機關與外部的聯動機制。涉檢信訪問題不是孤立的個案，普遍具有復雜的社會背景，有的與刑事案件相關，有的與行政行為有關，有的與民事行為相關。因此，涉檢信訪案件的處理也要依靠社會力量，而不是閉門辦案，要與其他司法機關、行政部門、鄉鎮社區、農村基層組織以及相關群眾加強聯系，共同化解。檢察機關的涉檢信訪問題的化解調處工作是全社會“大調解”的一個組成部分，因此，檢察機關應當服從黨委的統一安排，建立健全檢調對接機制，協助配合黨委、政府和有關部門，妥善處理涉檢案件、事件，化解平息矛盾，維護社會穩定。切實加強與信訪、政法各相關單位的溝通和聯系，建立經常性的協作機制，使涉檢信訪案件的化解工作得到各方面的支持、理解和幫助，提高當事人的息訴滿意率，降低重復來信來訪率，從而提高執法效率和辦案質量，使化解社會矛盾工作步入良性循環的軌道。同時，緊密聯系基層司法調解組織，并吸收這些組織的人員加入涉檢信訪問題的處理當中，切實化解好涉檢矛盾。

三、完善制度促進涉檢信訪檢察一體化機制運行

建立涉檢信訪問題檢察一體化機制僅僅是機制設計，其運行是否暢通，效果是否突出，還需要進一步建立完善相關制度予以保障。

（一）建立完善案件質量保障機制。質量是案件的生命線，案件質量不高，不但會影響檢察機關的權威和形象，而且可能直接侵害涉案群眾的合法權益，誘發涉檢信訪問題的發生。建立行之有效的案件質量保障機制，從實體上、程序上兩方面確保執法辦案質量，嚴格做到以事實為依據，所辦案件經得起法律的檢驗，經得起訴訟當事人、利害關系人的檢驗。嚴格落實首辦責任制、錯案追究制、責任倒查等制度，辦案人員既要對自己承辦的案件辦理工作負責，又要對息訴罷訪負責，做到案結事了。建立完善數量、質量、效果有機統一的辦案工作考評體系，加大對辦案質量和效果的考核力度等措施，促進公正執法、規范執法，不斷地提高檢察機關執法水平和辦案質量，從源頭上防止和減少涉檢信訪問題的發生。

（二）進一步完善涉檢信訪風險評估預警機制。樹立信訪工作“人人有責”的理念，使信訪工作由單純依靠控申部門向齊抓共管轉變。成立以檢察長任組長、分管副檢察長任副組長、各業務部門負責人為成員的涉檢信訪評估預警工作領導小組，及時研究協調解決評估預警工作中遇到的問題，確保信訪評估預警制度的落實。控申部門具體負責評估預警工作的聯系、協調、督辦和情況匯總，其它業務部門負責人負責本部門辦理業務的涉檢信訪評估預警工作，并確定一名評估預警工作聯絡員，負責及時收集、報送本部門預警信息，對辦理的案件有可能出現的涉檢信訪問題提前預警，向控申部門報備預警信訪事項，由控申部門和辦案部門聯合共同做出化解矛盾的預案。對已確定存在引發涉檢信訪事項風險的案件辦理實行部門承辦人、部門負責人、分管檢察長三級負責制，做到了各司其責、責權明確、任務落實。控申部門加強督辦、催辦，利用控告申訴綜合信息管理平臺，加強對首次信訪辦理工作的督辦和催辦，幫助首辦責任部門做好當事人息訴罷訪工作，增強信訪答復的說理性，提高初訪的化解率，從源頭上減少重復、越級涉檢信訪；對于將作出不捕、不訴、不立案、撤案的案件，主辦干警必須首先匯報有無信訪隱患，對于有信訪隱患的案件，檢委會首先要討論化解信訪隱患的辦法，再研究做出決定。

（三）積極推行公開聽證制度。對于重大、疑難案件，特別是無理上訪取鬧、纏訪纏訴的案件，可以邀請人大代表、政協委員、法律專家、律師和當事人及其近親屬、所在單位或者基層組織的代表的參加公開聽證和答詢，依靠社會力量做好化解矛盾糾紛工作，達到息訪息訴的效果。在聽證過程中，當事人根據自己掌握的事實和證據，與辦案機關承辦人員進行辯論，各自陳述觀點和理由，當事人既可自行辯論，也可聘請律師代理，經過質證、認證、辯論、陳述意見，由聽證小組最終依法作出復議、復核決定。通過公開、透明質證，增加辦案透明度，直接體顯檢察機關辦案的公正性，打消了信訪當事人認為“暗箱操作”的顧慮。

（四）建立釋法說理制度。在嚴格執法、確保每一起案件質量的基礎上，還要讓訴訟當事人、利害關系人明白檢察機關為什么要做出這樣的處理決定，事實如何，證據何在，法律依據怎樣，只有解決了訴訟當事人、利害關系人心中的疑惑，才能讓其信任檢察機關，接受和服從檢察機關的處理決定，訴訟當事人、利害關系人也才因此不會提出信訪。因此，要著力推行不批捕、不起訴、不立案答疑說理制度，針對疑問和異議耐心說明理由，增強法律文書說理性，著力提高闡析能力，把化解矛盾、理順情緒融入執法辦案的全過程。對信訪隱患突出的案件，控申部門可以提前參與，同辦案部門一起作好釋法說理工作，了解發展態勢，掌握后續工作主動權。要認真聽取當事人的意見，耐心做好法律宣傳、政策解釋、思想疏導等工作，解疑釋惑，理順情緒。特別要注意做好被害人一方的釋法說理工作，要在最有可能引發信訪的不立案、不批準逮捕、不起訴、撤案、不予確認、不予賠償等環節，加強與案件當事人的溝通，注重案件辦理的法律效果與社會效果的有機統一。同時認真貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，融入刑事和解制度，在對輕微刑事案件作出不批捕、不起訴決定前，要做好調解工作，在受害人明確表示不再追究、信訪隱患消除的前提下再作出處理決定。

（五）引入心理咨詢機制。對因心理因素引起的重復訪，引入心理咨詢，由專業心理咨詢師進行診斷評估，尋找深層心理驅動因素，根據原因確定如何疏導，尋找化解的方法，同時取得來訪人親友、所在單位或街道等社會力量的支持與配合，對信訪人提出的案情和法律涉及的問題做出了科學合理的答復，幫助信訪人打開心理結緣，息訴罷訪。

（六）建立涉檢信訪工作考核、評價、獎懲制度。要將涉檢信訪案件風險評估預警工作納入部門和個人年終目標考核，對工作中做出優異成績的部門和個人，予以相應的表彰獎勵。對應當進行評估預警的案件，承辦部門未進行預警評估，或承辦部門、承辦人嚴重不負責任，采取預警措施不當，造成嚴重社會影響的，依照檢察人員執法過錯責任追究有關規定和檢察人員紀律處分條例等有關規定，追究相關人員的責任。信訪領導小組要定期或不定期對各部門的涉檢信訪評估預警工作情況進行檢查，及時通報檢查情況；因不嚴格執行涉檢信訪評估預警制度引發涉檢信訪的，進行責任倒查，對造成不良后果的，根據有關責任制度追究相關責任人的責任。各有關業務部門的主管領導和部門負責人要認真對各部門涉檢信訪評估預警工作進行督導，院信訪領導小組辦公室要加強日常記錄、督辦、考核，把各部門實施涉檢信訪評估預警制度情況及取得的成效及時報院考評領導小組，納入績效考核范圍，作為年度考核的內容，保障工作開展。

參考文獻：

[1] 河南平安網2010年09 月30日《如何建立處理涉檢信訪長效機制》（彭有山）

[2] 檢察日報2008年11月26日《檢察工作一體化：有效履行法律監督職能的要求》

[3] 正義網2009年02月04日《檢察一體化機制實證分析》（李健 劉桃榮）