底特律破產的原因及對中國城鎮化的啟示

馬坤

底特律位于美國中西部密歇根州，是美國三大汽車制造商所在地，享有“汽車之城”美譽。20世紀50年代，底特律人口曾達到180萬，到2012年人口銳減至70多萬。由于人口銳減導致稅收基礎減少，加之不少企業撤離底特律，底特律市財政狀況日益惡化。

2013年7月18日，底特律市負債超過180億美元難以維系，正式向產法院申請破產保護；2013年10月23日，美國聯邦法院開始對底特律申請破產保護一案進行聽審，以決定底特律市是否符合美國破產法第九章規定；2013年12月3日上午（美國當地時間），美國聯邦破產法院做出裁決：宣布底特律城市破產保護，成為美國史上最大的破產市場。

這座曾經無限風光的工業化城市，這座曾經給美國人帶來無限自豪和榮耀的城市，最終趨于沒落衰敗、直至破產，其背后的教訓值得深思。底特律城市破產事件，不單給我國地方政府債務隱憂敲響了警鐘，同時也對我國部分地方城市的發展模式發出了拷問。

一、底特律破產的原因剖析

（一）產業單一、命懸一線

汽車產業在相當長一段時間是底特律的支柱產業，而且是唯一的支柱產業。底特律的大發展從汽車業起步，它是“美國汽車工業的搖籃”，曾是“美國夢”的代表城市；它80%的財政收入依靠汽車產業，50%以上的底特律人都從事著與汽車相關的工作。20世紀末至21世紀上半葉，汽車已經是美國的夕陽產業，由于受到歐洲車、日韓車的沖擊，美國汽車的笨重費油使它逐漸失去競爭優勢。再加之汽車專利已經過期，勞動力豐富才是現代汽車產業的推動力，所以美國汽車產業開始萎縮，這對完全依賴汽車支撐的底特律來說無疑是致命的打擊。

面對逐漸惡化的市場，底特律市政府也不是無動于衷。底特律最著名的城市更新項目，非“文藝復興中心”莫屬。在政府的政治以及免稅政策支持下，這個旨在再造底特律市中心商業區，復興這個曾經偉大的工業城市的世界上最大的私人商業項目建設落成：三個賭場的建造和開放，兩個體育館的建造以及兩個賓館的重新開放，都是底特律政府產業轉型的努力。但是因為汽車產業的根深蒂固使得這一切更多的只是粉飾而已。僅2000—2010年間，底特律的人口就銳減了25%。1996年，福特公司將當年3.5億美元建造的文藝復興中心，以不到1億美元的價格賣給了通用公司。

（二）負債過多、難以維持

底特律政府負債180億美元，主要是發行城市債券，從市場借得。后來又為了走出汽車產業衰敗境地，將大量資金投資于城市建設，希望通過大規模的基礎設施建設和舊城改造讓城市復興，房地產被列為發展重點，這是一步錯誤的決策，導致了底特律第二次的衰落。房地產業為產業集群所服務的，底特律的轉型方式無疑是舍本逐末。結果極低的房產入住率不但無法挽救城市的頹廢，加之大批有產者的外逃，讓底特律徹底沉沒。

另一個讓政府負債的原因是因為過高的社會福利。1948年，美國三大汽車廠同聯合汽車工人工會達成協議，將汽車工人高工資和良好福利制度固定下來。由于底特律的汽車在前半個世紀一直保持迅速的增長態勢，巨額的利潤能夠抵消越來越高的工資增長。然而，全球汽車競爭壓力的加劇使得這種高福利的工資模式難以為繼。美三大汽車公司的工人不僅收入豐厚，還享受著“從搖籃到墳墓”的全方位福利照顧。根據北美汽車公司的規定，在職員工和退休員工同樣享受幾乎一樣的福利制度，員工既使被辭退后，仍然可以享受類似的福利制度。

（三）金融危機、雪上加霜

2008年金融危機給了底特律致命一擊，使得原本走下披路的汽車產業更加狼狽不堪：由于訂單大幅減少，作為核心制造業的福特、通用、克萊斯勒三大汽車公司裁員14萬人；城市服務產業失業率飆升，每六個底特律人中就有一人失去了飯碗；2009年，克萊斯勒和通用相繼宣布破產，底特律開始逐漸淪為一座未有產業支撐的空城。

（四）族群矛盾、激烈難調

由于底特律的黑人對長期的隔離、歧視與不公的不滿，底特律先后于1943年、1967年兩次發生大規模城市暴亂。1967年的暴亂更是規?？涨?，那時社會底層的底特律黑人因種族歧視等原因與白人社會發生流血沖突。暴亂持續五天，總統動用5000人的軍隊入城維穩，沖突中40人死亡，數千人受傷，7200人被捕，2000幢大樓被毀以及幾千家小生意永久性地關閉或者搬遷到更加安全的社區。受影響的地區幾十年都還處于廢墟之中，三大汽車業巨頭全部停工停產，這場沖突，使底特律從巔峰跌落。

由此，白人開始大規模撤出，人口大量流失，黑人的大量到來，許多白人背井離鄉，而這些白人又是底特律的中流砥柱，是底特律的中產階級，這種變動導致底特律人口素質整體下降，緊接著底特律社會安全形勢變得嚴峻。無論是早期白人歧視黑人，還是后來黑人的強硬反抗，都是一個歧視甚至隔離社會的結果，也是底特律城市衰敗的重要根源之一。

（五）人口銳減、素質低下

由于以上的原因導致底特律人口數量大幅度減少，人口素質大幅度下降。城市的人氣是城市未來發展的關鍵。當一個城市沒有工作機會，沒有新的公司和員工愿意搬進來時，那么這個城市必然要有麻煩。底特律人口高峰時達到180多萬人口，現在只有70多萬（有的甚至說是50萬），不足原來人口數量的一半。人口減少尤其是白人階級的外逃，使得政府的稅收一落千丈，大量涌入的黑人階級，由于素質較低、無業，增加了底特律犯罪的比率，現在的底特律被稱為：“最悲慘的城市”。房子雖然很便宜，但是不敢買，城市配套服務低下，阻礙了人口的進入，底特律深陷惡性循環之中無法自拔。

二、中國城鎮化發展的背景及現狀

（一）中國城鎮化的發展背景

中國城鎮化由來已久，一提到城鎮化，首先我們就應該想到一個關鍵人物——李克強總理。李總理在北京大學讀經濟學博士期間就曾撰文《論我國經濟的三元結構》就是對城鎮化問題的研究過程，該篇文章曾獲孫冶方經濟學獎。上任總理以來，面對地方債隱現危機、貿易壁壘增加、熱錢出逃、銀行錢荒等嚴峻考驗，在“百日新政”中采取的一系列被巴克萊資本公司稱為的“李克強經濟學”中，也提出了“布局城鎮化，力促發展模式轉型”的計劃。中央高層的關注，必然引起基層政府的跟進和落實，所以一場盛世空前的城鎮化浪潮開始鋪天蓋地的席卷全國?！?013-2018年中國新型城鎮化建設路徑與投資戰略規劃分析報告》顯示，近幾年我國城鎮化水平在2011年邁過50%的大關達到51%，2012年達到53%，雖然和發達國家80%的比例還有差距，但是與自己相比，已經取得了巨大的進步。

（二）中國城鎮化的各種有益嘗試

這些年來，在全國先后出現過各種新型城鎮化的改革嘗試。例如：

以大城市帶大郊區的“成都模式”。其主要做法是，對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。以發展較好的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群。另外再配以農民的公共服務和社會保障，提高農民的生活水平。

通過產業集聚帶動人口集聚，進而實現城市周邊地區的快速崛起的“廣東模式”。這一模式又可以分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托，通過產業集聚帶動人口集聚，進而實現城市周邊地區的快速崛起；二是山區模式，即圍繞著縣城，發展專業鎮。

以宅基地換房居住的“天津模式”。天津的小城鎮發展主要又分為四種子類型：整體推進型、都市擴散型、開發拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉鎮政府主導的“以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決農村居民的就業問題，將農民的集中居住與城鎮化、產業化有機結合。

以集體土地入市的“深圳模式”。深圳模式讓農村集體土地入市交易，有著現實強大的需求，打破我國農村集體土地使用權流轉的諸多障礙，也是籌集城鎮化建設資金的重要途徑，集體土地入市還可增加房地產市場供應，抑制城市房價過快上漲。

以上這些模式都有共性，即工業向產業園區集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用。雖然從表面上看，中國城鎮化建設已經百家爭鳴、日趨成熟，但背后潛藏的諸多矛盾、問題也日益凸顯。

（三）中國城鎮化中的各種怪現象

現代版的“愚公移山”。 很多地方政府為了造新城，通過削山、填溝等手段對荒山下手。湖北十堰在2013年1月曾計劃“削山要地”建86平方公里的新城。根據規劃，在“十一五”和“十二五”期間，湖北十堰“向山要地”15萬畝（相當于100平方公里），建造新城成本將超過千億元規模。2012年9月蘭州市政府與太平洋建設“低丘緩坡溝壑等未利用土地綜合開發利用項目” 舉行簽約儀式，雙方就城關區白道坪區域的25平方公里低丘緩坡未利用土地開發項目達成協議，由太平洋建設進行總投資超過200億元（預計為220億元）的一期項目開發。一期項目將劈山造地，整體推移山丘700余座，從而在蘭州市城關區的東北板塊打造出一座新城區蘭州新城。

現代版的“精衛填海”。2009年山東煙臺龍口區投資100億元，將荒山移入海中，以形成總面積40平方公里的人工島群；遼寧大連，全新的人工島機場正在規劃論證中，在河北秦皇島、江蘇連云港，廣東珠海、汕頭，人們正加緊論證人工島將會帶來的新機會，而在最南邊的廣西北海，建設人工島的方案亦已幾易其稿，沿海省份，幾乎無一落下，投資動輒十億百億。國家海洋局的統計數字顯示，從2002年到2008年，用于工業及城鎮建設的填海造地面積由2033公頃增加到11001公頃，年均增長率達40.2%。而最近三年，僅國家海洋局查實的各地違規填海面積，竟高達14000公頃。

這種不顧環境惡化一味強調造城的發展城鎮化的思路，顯然是短視的也是短命的，最終導致的城鎮化率只是土地的城鎮化率而不是產業聚積帶來的人的城市化率。1996年，我國城鎮面積是1.3萬平方公里，到2011年，擴大到5.3萬平方公里，增長了3.1倍；而同期的城鎮人口，僅從3億增加到6.9億。城市土地城鎮化的速度非?？?，但由于城鎮人口沒有實現同步增長，就出現了沒有人氣的新城、新區，乃至所謂的空城、“鬼城”。

三、底特律破產對中國城鎮化的啟示

一個城市因為一個行業而繁榮，這樣的情景在中國也不鮮見。長春、十堰、柳州這些依靠汽車產業發展的城市，雖然今天“底特律現象”還沒有顯現，也許出現在將來的某一天；大慶、克拉瑪依和玉門，龐大的石油工人支撐起他們的繁榮和興盛，同樣因為石油的逐漸衰竭而走向慢慢蕭條長路；臨汾、鄂爾多斯、榆林和平頂山等等這些因煤而生的城市，也在轉型的路上輾轉反側。到現在為止，中國已有69個城市被列為“資源枯竭型城市”，其中大多數位于東北和西部。

任何城市的支柱產業都必須根據行業形勢的變化而變化?，F在的朝陽產業，也許幾年后就變成了夕陽產業，只有形成產業的梯隊替換，才能保證收益和人口集聚。

（一）實現多產業創新均衡發展

“雞蛋不能全部放在一個籃子里”，產業發展也是一樣。新、舊主導產業的更迭轉化，是經濟結構轉型的必然趨勢，固守舊有模式，對經濟長遠發展“百害而無一利”。美國底特律的衰敗告訴我們：一個城市（特別是大型城市）保持長盛不衰的秘訣，不是把命運寄托于個別產業和強勢企業，而是在于不斷更新升級產業，打造新的經濟增長點。從某種程度上說，城市與產業之間關系如“鐵打的營盤、流水的兵”，要實現城市的長期、可持續發展，必須不斷調整和優化產業結構。

要堅持多產業創新均衡發展，建立和保持多元化的經濟基礎。在轉型發展新興產業時，發展大量中小企業抱團結網，可以增強抗風險能力，因為中小企業調整起來較為靈活，創新能力與欲望也更強。在外引龍頭的同時，多扶持周邊地區的民營中小企業，形成網狀產業集群，即使發生一些問題，也不至于使整個體系癱瘓。我國浙江一帶很多小城鎮與村莊，依靠民營中小企業推動產業轉型，見效良好。

（二）控制政府舉債之風

底特律政府因為負債180億美元，不堪重負而倒地，其實我國很多的地方政府負債額度也令人堪憂。國務院有關研究部門的學者曾經指出：如果按照嚴格的審計制度來審核的話，或者按照底特律的那種算法，其實我國的很多地方政府已經破產了。底特律政府負債主要來自國債，負的是華爾街的投資者，美國聯邦政府不會過多干涉，任憑地方政府去破產、去重組，就相當于一個投資的失敗。而中國地方政府負債負的是銀行的貸款、納稅人的社會保障基金、還有因為基建而從企業融到的資金，這些錢說到底是老百姓的錢，一旦政府破產，這些錢就付之東流，必然引起尖銳的社會矛盾。

由于中央政府不會放任地方政府破產不管，而會采取措施幫地方政府渡過難關，這樣一來地方政府就會有恃無恐，變本加厲的融資貸款搞建設，也會到來更大的債務危機。正如文章前面所述，一片片的新城拔地而起，一個個中心應運而生，不但不會因為負債而破產，反而因為增加了GDP提升了政績，試想有誰不會這樣去做。要剎住這種不正之風，除了審計部門要切實有效的加大審計工作的力度外，我國也要引入政府破產機制，讓那些符合破產條件的政府去破產，這樣才能殺一儆百，以儆效尤。

（三）警惕政府借城鎮化造空城

底特律城市更新改造的失敗說明，城市不是建造出來的，城市最堅實的支撐是產業和人，造城只是它們的結果。如果沒有產業和人的支撐，即便聘請最一流的設計師，建造最好的政府大樓和別墅，也不過是一座鬼城，就像我們今天的鄂爾多斯康巴什新城一樣。

當城市已經衰敗、空間剩余時，試圖用進一步的建造和城市更新來將它激活，導致的不過是更多空間的閑置、更多土地以及基礎設施的浪費，最后不過是房子的巨幅貶值和一個更加債臺高筑的政府。

底特律夷平住房、向綠地的回歸這一慘烈的轉變，更為我們今天以土地快速擴張為先導的城市化敲響了警鐘。與其等到有一天城市人口衰減（就像今天東莞正在經歷的那樣），大量基礎設施過剩，甚至沒有錢去維護，甚至不得不向綠地回歸，我們現在就應該開始建造更加緊湊的城市，縮小城市和工業園區的尺度，留下更多的農田來解決農民生計，讓城市呼吸到更多新鮮的空氣。

（四）將戶籍制度改革落到實處

中國的戶籍制度就像是一道鴻溝，把農村人和城市人生生隔開，由此引發的矛盾也不亞于底特律的黑人與白人的矛盾，中國城鎮化如果不進行戶籍制度改革，所有的一切都是泡影。2013年10月27日清華大學公布調查數據顯示，我國戶籍城鎮化率僅27.6%，之前官方稱中國城鎮化率2012年達到52.6%明顯是把1.6億的公民工被城鎮化了。大量的農村戶籍民眾進行城市建設卻不能享有城市居民待遇，這是極不公正的制度；強行劃分農業人口與非農業人口，這種一個國家的社會公民二元化的結構必須打破。

中國新型城鎮化本質上不是一個經濟問題，而是一個改革問題，通過推動包括戶籍在內的一系列配套改革，實現農民的真正市民化。城鎮化要解決的，不僅僅是農民進入城市成為市民，更是打破這種身份的嚴格界限，廢除身份等級，使中國社會從一個傳統社會進入現代社會。

（五）城鎮化是人的城鎮化

李克強總理提出的“新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化”，早已深入人心，但是到底如何真正做到人的城鎮化而不是被城鎮化，是我們更應該探討的問題。加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，這是推進以人為核心的城鎮化的必然選擇。

據統計，到2012年底，全國進城務工農民數量已超過2.5億人，成為我國諸多行業中產業工人的主體力量，但舉家外出的務工農民數量僅有3000萬人，其他的人多為一個人進城。因為很多城市需要的是年輕人為它貢獻力量，而不需要他的家人來分享社會福利，最終他們成為“兩棲人”和“城市邊緣人”，不單子女就學、醫療保險、失業保險、養老保險難，改變戶籍更是難上加難。所以要推進農業轉移人口市民化，先從進城農民的福利和保障開始，最后解決其戶籍問題。

底特律的衰落用了45年，中國的城市衰落可能用不到2年。底特律的汽車工人都是“中產階級”，他們要遷出底特律首先要處理掉自己的房子，這是個難題，另外最重要的原因是美國沒有戶籍限制，可以自由遷徙。但是中國的城市如果沒有產業和福利制度的支撐，衰落速度將更快。我們以東莞為例，對于外來打工者這里永遠是一個“無根”的城市，一旦風吹草動，2個月之內有1000萬農民工就會撤回“江東”，東莞也就會瞬間變為一座“空城”，那一天我們的“廢墟之城”可能要比今天的底特律還要悲慘。所以我們要以底特律為鑒，慎重對待中國的城鎮化。