政府責任視角下流浪兒童社會救助機制的構建與完善

安 錦

(內蒙古財經大學 財稅學院，呼和浩特 010010)

1998 年聯合國基金會《兒童權利公約》，對“流浪兒童”作出了權威定義:流浪兒童指的是年齡在18 周歲以下，離開家庭或監護人，流落于社會超過24 小時，造成基本生存條件失去可靠保障而陷于困境中的少年兒童。2011 年貴州畢節5 名10 歲左右的男童慘死垃圾箱內，震驚了中國社會。2014 年2 月，李克強總理頒布了中華人民共和國國務院第649 號令，《社會救助暫行辦法》自2014 年5 月1 日起開始施行。

一、我國流浪兒童的生存現狀

“流浪兒童”按照居住方式可劃分為Children on the street 和Street children 兩類，這是國際上普遍的劃分方法。前者被稱為不完全流浪，即白天在外，晚上回家;后者被稱為完全流浪，即居住在街頭，無家可歸。我國流浪兒童的生存現狀具有以下三個特點:

1.群體數量較為龐大，救助效果微弱。流浪兒童問題是一個世界性問題，聯合國兒童基金會統計資料顯示，全球約有1 億到1.5 億流浪兒童。由于統計標準和口徑不統一，我國流浪兒童具體數量很難準確測定。就目前的關于“流浪兒童”采用的數據來看，絕大多數研究者認可的數據是100 萬到150 萬之間。《中國流浪兒童研究報告》顯示，截至2009 年底，全國有流浪兒童救助保護中心116 個，床位0.4 萬張。全年救助城市生活無著的流浪乞討未成年人14.5 萬人次。這意味著數量龐大的流浪兒童中只有十分之一的流浪兒童得到了救助。

2.生存狀況惡劣，身心健康損害嚴重。流浪兒童居無定所，食無定時。他們一般在街頭、公園、火車站、工地、菜市場、橋下等地方居住，主要靠乞討為生，衣衫襤褸，有的撿垃圾、做廉價小工。他們都沒有接受義務教育和計劃免疫，患傳染病的風險很高。流浪兒童被歧視、辱罵和驅趕是常態，有的甚至受到身體上的虐待，女童和殘疾兒童尤其如此。可想而知，撒謊、欺騙、偷盜、打架罵人、不信任或仇恨成年人、怨恨社會等行為。性格孤僻、自閉、自私、自卑、戒備心強等心理問題往往伴隨著他們的成長，他們的身心健康受到了極大損害。

3.基本權益難以保障。乞討是流浪兒童的主要謀生手段，約占90%以上，但有絕大多數流浪兒童的乞討是假的，受到不法分子的指使和利用，進行“職業化”乞討。這些所謂的“父母”暗中操控兒童乞討、殘疾青少年沿街乞討、“母親”懷抱嬰兒當街乞討、故意致殘兒童強迫乞討、謊稱家里災荒或親屬絕癥跪街乞討、街頭表演乞討等。更有甚者，一些流浪兒童還被成人利用從事盜竊、搶劫等違法犯罪活動。

二、流浪兒童社會救助的困境

1.政府救助機構規模小，救助職能單一。我國目前救助機構每年最多可救助流浪兒童10 萬人左右，與每年百萬的流浪兒童相對比，救助規模與能力遠遠滯后于實際需求。流浪兒童救助中心一般隸屬于救助管理站，獨立性較差，資源較少。救助機構的職能單一，專業人才嚴重不足，缺乏相應的專業教師、心理醫生和醫護人員。簡單粗糙的救助工作方法難以滿足流浪兒童特殊群體的需要，甚至出現了虐待流浪兒童的現象。

2.救助效果較差，長期滯留和重復流浪問題嚴重。流浪兒童救助中心的主要任務是對流浪兒童進行緊急和短期救助，只是一個臨時性的救助機構，而回歸家庭、福利院接收、家庭收養等實施過程與其他部門的相互銜接渠道仍不暢。民政部門的統計顯示，在我國每年15 萬人次的流浪兒童中，40%有兩次以上的流浪經歷。2003 年頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規定，流浪兒童需要其親屬或流出地民政部門接回原籍安置，但執行中卻普遍存在家屬不愿接，流出地民政部門相互推諉、扯皮等情況。

3.法律機制不健全。目前我國還未出臺專門的流浪兒童救助保護法，2006 年修訂的《未成年人保護法》對未成年人保護的相關規定不夠清晰，并沒有對剝奪監護權后未成年人如何安置做出明確規定。如果流浪未成年人不愿接受救助，法律法規是不允許強制救助的，這無形中增加了救助管理的難度。《社會救助暫行辦法》自2014 年5 月1 日起開始施行，但效果有待在實踐中進一步檢視和完善。

4.社會參與不足，民間組織管理制度落后。現代社會的和諧依靠的是市場、社會、政府共治而后達到善治的結果。解決流浪兒童的問題更應該充分發揮非政府組織的民間社會力量。但是由于種種原因，我國的民間救助力量一直發展滯后。森森孤學院是四川男子姜林在重慶籌資成立的一家民間孤兒院，2010 年因為“未經審批不合法”無奈解散。當地民政局和教委就注冊一事互相推諉稱不在各自的管轄范圍。之所以出現“無章可循”的現象，根本原因在于政府擔心民間組織因為管理制度的落后而產生謀利、虐待等負面影響，但這也導致政府自己做不好而又不讓民間做的兩難選擇。

三、流浪兒童社會救助機制的構建與完善

1.明確政府的主體責任，完善政府主導機制。“社會救助”(Social Assistance)是社會保障的最后一道安全網，這里的“社會(Social)”并不是國內一些政府部門和專家學者所指的“非政府”“民間組織”等泛化含義(社會保險)，它指的是對于遭受自然災害、喪失勞動能力或者其他低收入公民，有權向國家或政府請求物質和精神救助，以維持其基本生活需求的社會權利和社會制度。因此，社會救助是公民的基本權利和政府的責任所在。時至今日，我們應該將民間行為從社會救助中劃分出去，明確社會救助就是國家和政府不可推托的責任。而民間互助互濟的社會行動應該由《慈善事業法》去調整和規范。對于具有失職行為的政府和官員，要追究其法律責任。據報道，在貴州省畢節市七星關區學院路流倉橋辦事處門口，5 個十歲左右的男孩喪命于此處的垃圾箱中。這起事件被警方定性為“意外事故”，這起悲劇清晰地暴露出七星關區在救治流浪兒童工作方面的漏洞:政府責任意識不強，專業救助站缺位、巡查隊人員不足。七星關區沒有救助站，沒有建立專門的救助機構。救助工作是委托殯葬執法大隊進行的。執法大隊原來有18個編制，現在實際正常履行職務的就是9 個人，負責整個城區的6 個辦事處，輻射面積30 多平方公里，光巡查這個城區就要一天時間，政府根本沒有起到主導作用。

2.加強立法，完善法律保障機制。發達國家也有流浪兒童，但是他們的居住、上學甚至其父母的工作能力培訓都有相關的法律政策加以嚴格的保護。美國2002 年通過的《麥金尼——凡托無家可歸者援助法案》就規定流浪兒童有免費受到公立教育的權力并應有一名事務專家專門負責教育的計劃和服務，以保證“生命不能因出生地不同而有所差別”。我國早就施行了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《國務院辦公廳關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，但立法層次不高，法律保障機制不夠完善，還沒有形成救助保護工作的合力。我國社會救助立法應該確立國家責任原則，建立以政府救助為主導，民間參與為補充的社會救助模式。社會救助法把國家責任用法律的形式確立下來，使之轉化為國家對公民必須的法律義務，以便讓社會救助的義務主體——國家能更好地去履行自己的職責，在此基礎上，建立以政府救助為主導，民間參與為補充的社會救助模式。在國外，虐待兒童的行為是法律的高壓線，而在中國還是一條虛線。雖然形式上禁止但定性模糊，而且處罰甚微。目前中國的刑法中沒有獨立的虐待兒童罪的罪名。如果虐待兒童行為沒有造成死傷后果，按照現行刑法將很難追究大多數虐童者的刑事責任，即便這種虐待兒童行為的性質十分惡劣。從2013 年開始，全國婦聯就已經開始起草《國家臨時監護職責具體實施方案》，試圖利用對強制通報和國家臨時監護義務的認定來強化地方政府對兒童保護的義務和責任，但是這還遠遠不夠。民政部應抓緊修訂《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，以協調相關部門在打擊整治、主動救助、教育矯治、回歸安置、源頭預防等環節或工作任務中積極承擔責任，及時通報情況，共商措施。

3.構建家庭、社會、學校“三位一體”的早期干預機制。流浪兒童的失助源自家庭、社會、政府部門各個責任主體的角色失位。《農村留守流動兒童狀況調查報告》顯示，2008 年全國農村留守兒童的總數約5800 萬人，近3 成留守兒童家長外出務工年限在5 年以上。從年幼起就和父母長期分離，多數留守兒童缺乏安全感，不愿與人交流，性格內向、膽小、自卑，甚至養成沉迷游戲、吸毒、賭博等惡習，最后走上違法犯罪道路。因此，作為孩子第一監護人的父母，要加強對子女的責任意識，盡可能抽出更多時間來關心孩子，教育孩子。社會方面，要全面落實城鄉低保、孤兒保障、臨時救助、醫療救助等社會保障制度，切實幫助困境兒童及其家庭解決實際生活困難。加強社區、居(村)委會對流浪兒童的幫教和源頭預防。學校也應像歐美發達國家那樣，構建針對兒童輟學的一系列應急措施，校方安排專人詳查，摸清孩童去向，避免其逃學、輟學或者被不法分子利用。為了防止重復流浪，對這些“問題”少年兒童的救助期限應以流浪兒找到監護人為限，并將救助與教育相結合，通過開設思想品德課、法制課、心理課、文化課，對流浪少年兒童進行心理、品行矯治并保障他們的受教育權。同時，鼓勵社會各界以“雙休日父母”、志愿教師和捐款捐物等多種形式參與流浪兒童救助工作。

4.建構多元化的城市社會救助機制。流浪兒童社會救助是一個系統工程，牽涉到前期的預防、具體的救助行為、妥善安置、教育和矯治回歸等各個方面，需要政府、救助機構、學校、社區、家庭等各方協同共進。這就需要明確各方責任和各自權利，形成一個整體的救助網絡對流浪兒童進行全方位的救助，從而使他們回歸主流社會時實現真正的心理、人格回歸。多元主體共同參與社會管理是一種全新的決策和治理機制，即政府、公眾、專家、新聞媒體、企事業單位、社會組織、人民團體等社會各主體共同討論、共同協商、共同決策社會公共事務，政府敞開民眾表達的大門，民眾暢所欲言，為政府獻計獻策。這是一種參與式民主，其核心價值在于使政府與民眾關系得到持續良性發展，達到最佳和諧狀態，以實現政府對社會的良好治理，最終實現善治。

目前，我國社會救助的民間組織比較欠缺，沒有出現一個像樣的龍頭性組織，也沒有發達國家和地區具備的兒童保護組織和專業的工作人員，尚不具備社工及時發現問題的機制，往往是在孩子已經到流浪的地步才開始想辦法。廣義的流浪兒童社會救助是指基于人道主義和社會公平，政府、企業、非政府非營利組織以及公民個人等為流浪兒童提供包括基本物質、心理健康、受教育、回歸與發展等需求在內的多種需求。社會救助是現代社會保障體系的最后一道安全網，是維護社會底線公平的一種制度安排，也是維護社會弱勢群體生存權的最基本要求。在我國，流浪兒童社會救助制度應發揮政府的主導作用，同時，大力支持和引導民間的救助力量，發揮民間社會組織扎根于社區的優勢，實現對流浪兒童的全方位救助。

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