構建可良性運轉的鄉村治理模式探論——以廣東珠海幸福村居建設為例

龍立軍

(貴州民族大學 管理學院，貴陽 550025)

國家在“十二五”規劃綱要中提出:“在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，完善以工促農、以城帶鄉長效機制，加大惠農力度，提高農業現代化水平和農民生活水平，建設農民幸福生活的美好家園。”廣東省委提出了幸福廣東的發展戰略。然而，幸福村居是以村民的主觀幸福感為建設指向的，由于對幸福的理解和感受因人而異，因此如何才能構建起有效的鄉村治理模式，使得鄉村的發展更加具有人性化和可持續化的內涵，以推進幸福生活為主題的村治革新，是一個必須思考的問題。本文正是圍繞這一問題展開探索的。

一、建設幸福村居何以必要?

針對廣東省提出的“科學發展走新路，‘十二五’崛起看珠海”，為何珠海會選擇幸福村居作為重要抓手來尋求突破呢?

1.鄉村治理改革的探路價值。時任廣東省委書記汪洋提出“社會和諧要能形成與市場經濟要求相適應的治理模式”，可見，選擇幸福村居作為重要抓手，其政治價值就在于治理模式上的探路意義。相較于全國其他省份，廣東不僅在經濟建設上、經濟改革上能先行一步，而且在政治建設和治理體制上，也能先行先試，以務實的精神在不斷地探索中找到一條符合國情的改革之路。目前，鄉村治理還面臨諸多問題，如鄉村治理體制的行政化、治理主體的單一化、治理方式的簡單化、治理內容的籠統化等，這些現象在珠海基層治理中也普遍存在。雖然廣東在社會治理上進行了一些探索，也取得了一些好的經驗，例如珠海香洲的基層社會管理服務中社區黨組織、居委會、公共服務站“三位一體”治理模式等，但是，鄉村治理改革是一個系統工程，既涉及到治理手段和方式的變革，也涉及到治理主體的關系調整和治理內容的時代變遷，因而珠海在鄉村治理改革上還需從廣度和深度上繼續完善和推進。幸福村居建設有望在社會管理創新和鄉村治理改革兩個方面取得突破，為珠海形成“以基層黨組織為核心、村居委員會為主體、社會組織大力協同、人民群眾廣泛參與”的城鄉基層社會治理格局提供良好契機。

2.統籌城鄉發展先行一步。珠海的發展不僅面臨破除城鄉二元結構的難題，也面臨東西部經濟發展、城市化水平、基礎設施建設差距的焦慮，而幸福村居建設正是從統籌城鄉發展的角度統一進行戰略規劃和精心布局的。村居是宏觀社會的微觀維度，幸福村居的建設正是幸福廣東這個宏大戰略在基層社會的展現。幸福村居建設既涉及到物質條件的豐裕、生產力的發展水平，也涉及到生態環境和生活質量的改善，還涉及到人的精神面貌和道德水準的提升，更涉及到政府管理水平和公共服務水準的提高，因而，幸福村居建設是“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”在實踐層面的體現，其突出的是人的因素和主體性，體現出以人為本的性質，同時也為國家層面的統籌城鄉發展綜合改革積累了實驗性經驗和推廣性成果。

3.基層民主治理的示范意義。廣東“烏坎事件”曾引發社會和學界關注與熱議，烏坎事件意味著中國進入中度現代化階段必須邁過一道“坎”，即“民主坎”。烏坎又是一個標本，標志著我們黨成功地運用民主和法治的方式處理群體性事件，展示了黨的民主執政能力。

黨的十七大報告強調要堅定不移地發展社會主義民主政治，要將基層民主“作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。當前，大力推進基層民主發展，寓治理于民主發展之中，努力實現善治，其理由主要有:

一是現代化的政治動員基礎在基層。中國正在進行偉大的現代化建設事業。中國開始現代化進程時，是一個農民占大多數的國家。在整個20 世紀的現代化進程中，誰抓住了農民，誰就會抓住中國;誰丟掉了農民，誰就會丟掉中國。對此，徐勇教授曾指出，現代化進程的第一節點是以動員型政治為特點的，政黨將分散的農民社會通過政治動員將農民乃至整個社會帶入現代化進程。［1］因此，我國的基層民主起源于現代化進程中政治動員的需要，這種特點一直延續至今。改革開放以來，我國經濟快速增長，人們普遍得到了實惠，但是社會的貧富差距在擴大，特別是城鄉差距擴大，農村相對落后。被邊緣化的農民大眾有可能成為現代化的抵觸者和抗拒者，因此，要使現代化這一偉業不致中斷，就必須解決城鄉差距過大問題。解決這個問題得依靠兩條:讓農民在經濟上得到更多實惠，在政治上有更多民主權利。新世紀以來，中國共產黨解決“三農”問題出臺了兩大舉措:廢除農業稅，建設新農村。兩大舉措大得民心。幸福村居建設的主體依然是廣大農民，農民參與過程也就是民主建設過程。

二是民主治理的基礎性工程在基層。新中國建立后我國將社會主義民主政治建設作為政治目標，并形成上下雙層民主政治結構。六屆人大常委會委員長彭真認為，人民如何行使民主權利，當家作主，這是一個很大的根本的問題。一方面，人民通過各級人大行使管理國家的權力;另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾直接行使民主權利。前者是上層代表性民主，后者是基層群眾性民主。兩者缺一不可。正因為如此，改革開放以來，中國共產黨高度重視發展以農村村民自治為代表的基層民主。幸福村居建設的開展離不開廣大民眾民主化權利的落實，體現出人民當家作主的尊嚴感和實現感，這樣才能調動和激勵廣大民眾的民主化參與熱情，才能喚起和激發蘊藏于群眾之中的智慧和力量，使之真正成為推動歷史進步的創造者。

三是民主發展的主要動力和實踐場域在基層。任何一個國家都有一個政治發展路徑問題。一般認為，西方國家是先有上層民主，再發展基層民主。但從英美兩個成熟民主國家看，在建構上層民主時都有一個鞏固的基層民主基礎，即英國的社區自治和美國的鄉鎮自治。例如美國新英格蘭地區的鄉鎮，無論在鄉鎮制度上還是鄉鎮精神上都保證了鄉鎮作為自治體的獨立性與自主性。對于中國這樣的后發現代化國家來說，面臨著雙重任務:一是集中權力，迅速增強國家能力，推進現代化;二是進行政治動員，打開大眾參與大門，因此需要在這兩者之間尋求政治平衡。在農村發展基層民主，不僅有根基，而且風險小。農村村莊有共同的土地、共同的利益、共同的社會關聯，比較容易發展直接民主;村莊間在地理上的分散性，有利于分散政治風險，出現問題比較容易處理。

因此，珠海幸福村居建設在基層民主治理上的探索，實際上也是為中國現代化發展邁過“民主之坎”，為基層民主治理做出的有益嘗試。

4.共建共享成果的典范價值。目前，中國的改革事業進入到了一個“深水區”，這個階段的重要特征就是矛盾凸顯和沖突加劇，而廣東的改革開放則無疑處于更加靠前的位置。改革開放以來，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。在這樣的社會背景下，社會壓力增大、社會矛盾突出，尤其是農村基層社會矛盾最為尖銳。社會上也存在“三氣”:怨氣、怒氣、暴戾之氣，出現了“三仇”:仇富、仇官、仇精英。與以往農業稅費時代的干群矛盾相比，2006 年全面取消農業稅之后，農村社會矛盾在強度上有所降低，但是在廣度上有所增加，農民利益分化加劇所帶來的利益糾紛也逐漸增多，并集中體現于干群矛盾。對于農民來講，最關心兩個人:一是總書記，決定大政方針;二是本村書記，是看得見的“當家人”。農民一方面希望有一個好當家人的帶領，另一方面也擔心當家人將大家的家當當到了自己小家里或者當給了別人。因此，在法治還不夠健全、分配也不夠公平的情況下，為減少和化解矛盾沖突，就迫切需要建立起權力共享和利益分享的制度安排，讓廣大民眾均能共建和共享改革成果，在社會利益分配和公共物品的供給中更加注重和體現公平性。而幸福村居建設的提出與實施，恰恰體現出共建共享的理念，從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，“讓廣大人民群眾不斷從和諧社會建設中得到實惠”，做到在共建中共享、在共享中共建，密切黨群關系、干群關系。

二、治理視角下的幸福村居

治理(governance)在拉丁語和古希臘語的最初含義為操縱、引導和控制。根據徐勇教授的觀點，治理可理解為:“政治主體運用公共權力及其相應方式對國家和社會的有效管控和推進過程。概括起來就是:誰治理，如何治理，治理成效如何?”［2］從治理視角來審視幸福村居建設，凸現的是二者的關聯性，治理既是達致幸福村居建設目標的途徑，也是幸福村居建設的重要內容。這是因為治理的基礎是發展，而治理的目標則是和諧、幸福，也即所謂的“善治”(good governance)。幸福村居建設的是“宜居、宜業、生態、文明、和諧、平安”的社會主義新農村，那么，基層治理在其中扮演何種角色呢?

1.基層治理與生存幸福感。根據馬斯洛的需求層次理論，生存需求是人類最起碼的需求，是處于最低等級但也是最重要的需求層次。一個連最起碼的生存問題都解決不了的人，肯定是談不上所謂幸福的。如果一個村或一個區域內的人都受到生存的威脅，也肯定談不上快樂感，自然也就無幸福感。“倉廩實而知禮節”就體現出了物質需求的優先性。村或社區首先是作為滿足人們生存需要的生產和生活共同體而存在的，因此幸福村居建設首先應該著眼的就是改善生產環節，促進特色產業發展，以便為幸福村居建設奠定殷實而富裕的物質基礎。基層治理通過對公共物品的提供，一方面解決人們的最低生存需求，另一方面為生產活動、市場交易和經濟發展提供良好的秩序環境法律保障，以滿足人們日益增長的物質生活需求。以此來提高人們的生存滿意度和幸福指數。

2.基層治理與生活幸福感。幸福生活既關涉到生活享有物質產品的數量和質量，更涉及到生活所享受到的公共服務的種類和品質。登哈特所提出的新公共服務——“服務，而不是掌舵”的現代行政理念為服務型政府的建設指明了方向和宗旨。政府所提供的公共服務廣泛地涉及到人們生活的方方面面，如醫療、教育、衛生、文化、社會安全、社會權益保障等，因而如何在城鄉實現基本公共服務的均等化，以及促進公共服務質量的提升，既關系到人們對社會公平性的評價，也關系到人們的幸福感比較值的高低。因為，在我們這樣一個以農民為主體的國家，在農地關系以及人與資源的長期高度緊張的狀況下，主張平等而非自由是我們首要的價值選擇。“不患寡而患不均”的思想長期占據主導位置，這就使得基層治理中，公共服務提供的方向和均衡程度直接影響著社會公平狀況，也直接影響著人們的生活幸福感和幸福程度，其治理的模式和手段選擇均蘊含著深刻的政治意涵。

3.基層治理與身心愉悅感。身心愉悅感作為幸福感的表現之一，主要與三個方面的狀況有關。一是與人們的身體、心理健康情況有關。珠海通過基層治理實施民生改善保障工程，著力提高的就是人們的身心健康水平，制定了諸如人均預期壽命、公益性體育場地、城鄉居民休閑時間等指標，以量化指標和精細化管理來提升基層治理的水準，以促進人們的身心愉悅感。二是與人居環境有關，包括自然環境與人文環境的宜居程度。珠海著力打造文化之城、和諧之城和法治之城來提高珠海自然與人文兩個維度的人居環境，同時，也著力提高珠海的人文底蘊和市民的道德素質。例如，在基層治理中，珠海建設以“清風藍天、清水綠地、清潔城鄉”為特征的宜居環境，固然離不開硬件設施的建設，如道路硬化、房屋改造、增設廣場文化活動中心、籃球場、書屋、健身器材等，但更為重要的是提升城鄉居民的道德素養和文化品位，也就是說，珠海城鄉要形成秩序井然、文明祥和的面貌離不開居民道德素養和文化素養的支撐。三是與自由有關。達仁道夫通過對現代社會沖突的研究，認為現代社會的沖突源于應得權利和供給、政治和經濟、公民權利和經濟增長的對抗，而解決問題之道在于自由與法治。理由是當個人在免于強制、掙脫束縛的狀態下，人們是自由的、自主的，也是身心愉悅的。因而，通過基層治理，一方面大力推進中國的法治化、民主化進程，實現法律主治和良法而治，通過法治途徑來保障公民權利和自由;另一方面，則通過公民社會的培育和建設，實現人們的自我管理、自我教育、自我監督和自我服務，把自由既當作發展的手段，也當作發展的目的，以自由來增進人們的身心愉悅感。

4.基層治理與人際融洽感。荀子曾指出了人類生活“群”的特點，人們只有在人際交往以及個體與社會的和諧融合中，才能感受到自我價值的實現和幸福，這也是符合馬斯洛需求層次理論的。因此，幸福村居建設就離不開對人際融洽程度的促進。基層治理的一個重要目的就是要促成人們社會生活共同體的形成和有序發展。例如珠海致力于發揮自愿者組織、社工組織的治理作用，也注意激發廣大城鄉居民的參與熱情和行動力量，實現對幸福村居建設的參與式治理。人們通過參與公共事務，一方面實現了基層民主制度安排所賦予的權利，在對基層公共政治生活的介入中，展現出了自我的組織和協調能力，滿足了實現自我價值的需求;另一方面也在人際交往中獲得滿足感，在自我與集體的融洽關系中體會到尊嚴感和價值感，因而基層治理也是促使人們獲得幸福感的有效途徑。

三、構建可良性運轉的鄉村治理模式

美國學者帕特南在《使民主運轉起來》一書中提出的重要觀點就是民主有賴于社會資本，社會資本是民主進步的一種重要的決定性因素。［3］他認為對于民主制度的績效來說，至關重要的要素是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動。同理，治理如需從文本意義上的制度安排轉變為現實生活的行為實踐，就必須構建起可良性運轉的治理模式。為此需要從以下三個方面來推進基層治理:

1.良好的治理結構是前提。當前包括村民自治、稅費改革在內的單項改革之所以難以取得應有成效，關鍵在于整個鄉村社會正在發生重大轉變，鄉村治理體系因此必須進行總體性的結構轉換，而徐勇教授提出的解決思路從“縣政、鄉派、村治”到“強村、精鄉、簡縣”“城鄉一體化治理”等，［4］其核心要點都在于良好的治理結構是實施基層治理的前提條件。具體而言，一是國家權力結構須在縱向和橫向上形成制衡架構。一個不受約束的權力，既容易產生腐敗，也容易產生權力的濫用，易導致權力的任意擴張，從而干擾市場經濟的有序運行，還會吞噬社會自我管理的空間。二是國家—市場—社會三個領域合理劃分邊界、運行順暢。這三者之間既有自身的運行邏輯，如國家遵循權力邏輯、市場遵循價格邏輯、社會則遵循自治邏輯，也有各自的局限性。因此，只有規范化了的政府權力，特別是建立起法治化的政府，才會為市場和社會自我管理提供運行條件和場域，重塑政黨與國家、政府與市場、公民與社會、個人與組織的關系結構，這樣的格局才是與市場經濟要求相適應的治理模式，也才是“小政府、大社會”的治理模式。三是只有從制度建設、組織建設、技術建設、能力建設和配套建設五個方面同步推進，才能破解基層治理難題，才能有助于形成治理的良好結構。同時，面對日益復雜的公共事務和日趨膨脹的利益需求，政府作為唯一的治理主體顯然難以應對，因此還應該提倡“多中心治理”，形成多中心、多層次、多渠道的治理結構，實現治理主體的多元性、治理方式的協同性、治理內容的公共性和治理方式的復合性。

2.治理的機制化是關鍵。基層治理不僅僅是一種制度安排，更是一種動態的實踐活動過程。要使得治理能夠落實到行為層面，就必須通過一系列的政治設計和運行環節將其轉化為機制，這樣才能讓治理運轉起來。這些機制的產生既是合理的政治技巧和高超的政治智慧的體現，也是激烈的利益沖突和力量博弈的結果。因而，治理機制化既是治理理念和治理制度安排落實為行為的關鍵步驟，也是治理生活方式養成的重要途徑。

3.治理的有效性是保證。基層治理的制度安排與運行機制的評價還需從有效性的角度加以考察，以此來衡量制度設計與機制設置同現實環境的匹配程度。因為有效的治理才能達成治理目標，才能為治理運轉起來提供持續動力和支撐條件。治理的有效性集中體現在制度績效是否達到預期，以及機制運行是否順暢兩個方面。一方面，對制度績效的衡量可以從制度產生的效益來看，如經濟增長、公共物品與公共服務的供給、公平分配等。此外，治理的有效性也可以借助“建設幸福廣東評價指標體系框架”中的量化指標來衡量。另一方面，運行機制的順暢性則可以從運行時間和運作阻力來衡量，運作時間越長、運作阻力越小則說明運行機制越順暢，其有效性也就越高，若運作時間短、運行阻力大則說明運行機制不順暢。因此，綜合制度績效與運行順暢兩個方面的情況，可以綜合性地體現出治理的有效性情況。

［1］徐勇.現代化進程的節點與政治轉型［J］.探索與爭鳴，2013，(3).

［2］徐勇.熱話題與冷思考——關于國家治理體系和治理能力現代化的對話［J］.當代世界與社會主義，2014，(1).

［3］［美］帕特南.使民主運轉起來［M］.王列，賴海蓉，譯.南昌:江西人民出版社，2006∶2.

［4］徐勇.縣政、鄉派、村治:鄉村治理的結構性轉換［J］.江蘇社會科學，2002，(2);徐勇.鄉村治理結構改革的走向［J］.戰略與管理，2003，(4);徐勇.城鄉一體治理:社會主義新農村建設的方向與探索［J］.東南學術，2007，(2).