城鎮化的新調子

唐黎明

中央城鎮化工作會議于12月12-13日在北京舉行。這是中央首次召開城鎮化工作會議，提出了新型城鎮化規劃的主要思路。以往的政策規劃中，通常會把城鎮化當作拉動經濟增長的工具，此次會議更加強調城鎮化的自然性，尊重城鎮化的自身規律和趨勢。總體來說，本次城鎮化會議，強調的是從土地經濟轉向后土地經濟，重點在城市發展模式、經濟增長方式、政府行政職能的轉型。

人口市民化方面，不僅有層級分明的戶籍政策配套，還強調了城鎮的產業承接能力，使得農民工進城后不僅有戶籍保障，還有就業支撐。也更加尊重農民自身的意愿，強調要“把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”，突出“自愿”和“有一定的生存能力”，也就是說只有有能力在城市生活的居民才是市民化的對象，以往帶有強制性的“洗腳上樓”、“牧民定居”等政策都必須調整改變。

產業方面，服務業和中小企業將迎來發展機遇。隨著中國的制造業低成本優勢逐漸喪失，全球制造業向越南、印度等新興國家轉移，依靠制造業提供更多工作崗位來推進城市化會越來越難，服務業將承擔起推動人口市民化、提供就業崗位的重要職責。服務業的主要特點是小而散，雖然不能像制造業一樣在短期內帶動大規模GDP增長，但是對提供就業崗位、推進人口市民化方面作用顯著。對地方政府來說，無論是產業規劃、招商引資、稅收、工商注冊，還是城市投資環境的打造，都需要逐漸向服務業和中小企業傾斜。

城市群建設方面，更加強調中心城市的帶動作用，從而在全國形成科學健康的城市格局。提出了“兩橫三縱”的城市化戰略格局，除了已有的京津冀、長三角、珠三角三大城市群，同時要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群。以核心城市帶動周邊城市形成城市群，再以城市群帶動區域經濟增長。同時，更加強調城市間的差異互補，不僅僅指城市的產業特色，還包括城市的文化、形態、景觀等方面的特色。以往千城一面、盲目跟風的發展模式，再也行不通了。

城市與自然的關系，城市建設中的人文關懷，被放在了一個重要的位置。會議強調“城市建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然”甚至出現了“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”這樣充滿抒情感的語句。近年來，在“大干快上”粗放的城市建設理念下，執政者強調三年大變樣，一些地方山水湖泊的自然格局早已面目全非。那些“削山造城”、“填湖造城”的建設手法需要徹底摒棄。同理，鄉村不再被放在城市的對立面，在推進城市化的同時，鄉村的景觀、人文和鄉村的形態也將得到應有的尊重。

城市建設的資金保障強調多元化可持續的籌集渠道。因此，地方政府將降低對土地財政的依賴，緩和由此引發的社會矛盾；培育房產稅、消費稅等地方主體稅種，促進地方重視發展消費，并通過改善教育、醫療等公共服務以吸引人口集聚和推動物業升值，增加財政收入；允許地方發債、鼓勵民間資本參與，保障城鎮化所需資金。

城市土地利用更強調效率而非規模。提出要“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率”，更加關注土地的利用效率。以往地方政府之間在招商引資方面的相互競爭，主要依靠壓低土地尤其是工業用地的地價，使得城市攤大餅擴張，工業用地粗放浪費。這意味著以后城市與城市之間的競爭，更多的集中在城市特色和行政效率等軟環境方面。

總體而言，中央城鎮化工作會議體現的邏輯和深意，在于引導地方擺脫嚴重依賴投資和土地財政的傳統城鎮化模式，激勵地方政府發展消費、改善公共服務、集約使用土地、重視生態文明，走出一條“以人為本”的城鎮化新模式。城鎮化模式的轉型，伴隨著政府行政職能和中國經濟增長方式的深刻轉變，這種轉變，也更符合城鎮化和經濟發展的自然規律。

（作者為安邦集團（ANBOUND） 工資制合伙人）