基于平衡計分卡的PPP項目績效評價體系研究

王玉梅+嚴丹良

【摘 要】 從PPP項目戰(zhàn)略目標出發(fā)，以相對獨立的第三方為評價主體，建立項目環(huán)境、利益各方滿意度、財務(wù)能力、內(nèi)部控制管理、創(chuàng)新與成長性五個維度的平衡計分卡評價體系，并設(shè)置基本評價指標，將評價指標的利益方、責(zé)任方加以歸集。該評價體系有利于績效評價過程中區(qū)分不同利益主體的責(zé)任，更能從項目整體的角度進行三方效益的綜合評價，體現(xiàn)PPP項目中公私雙方的“共贏”目標，促進PPP項目在執(zhí)行過程中績效水平的提高。

【關(guān)鍵詞】 PPP項目； 績效評價； 平衡計分卡； 評價指標

一、引言

公私合作/公私合營（Public-Private Partnerships，PPP）模式即政府為了基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營，在公共項目融資中引入民間資本，與私營部門以特許權(quán)協(xié)議的方式建立起來的一種長期的合作伙伴關(guān)系（王增忠等，2008）。隨著我國經(jīng)濟增長和城市化進程的加快，公共設(shè)施及公共服務(wù)供需矛盾日益凸顯。公私合作模式在一定程度上可以解決公共部門建設(shè)資金缺乏及資金使用效率低等問題，減輕政府財政支出壓力和負擔(dān)，更能有效吸收民間資本，推動公共管理改革。

然而，在PPP項目實踐過程中出現(xiàn)了不少問題，特別是項目績效的監(jiān)控處于無章可循的狀態(tài)。很多學(xué)者針對這一問題提出了自己的思想，并通過實證研究給出了一些對PPP項目進行有效評價的方法，但是相關(guān)研究依然停留在關(guān)鍵績效指標的選取與成功因素的篩選上，沒有建立一個完整的績效評價體系。

二、運用平衡計分卡對PPP項目績效評價的可行性

PPP模式只有在公共服務(wù)的對象歡迎私營投資者加入，合作的項目公司提供公共產(chǎn)品比由政府部門提供產(chǎn)生更高的資金價值（VFM）和更好的績效等條件下才能有效開展。也就是說，公私合作項目只有在公眾、政府、私營部門都有需求且都具備一定能力的情況下才能有效進行。實際上，公共項目采用PPP模式首先是因為項目投資額較大，不論政府還是企業(yè)都無力單方面承擔(dān)巨大的投資額，其次是企業(yè)投資PPP項目可以獲得穩(wěn)定的收益，所以PPP項目強調(diào)公私方之間長期、穩(wěn)定、和諧的合作關(guān)系，強調(diào)相互得利的“雙贏”局面，公私雙方實現(xiàn)共贏也更有利于社會公眾獲得滿意的服務(wù)。

我國公共項目評價工作尚處于初級階段，還未形成規(guī)范化、制度化的體系，如何對我國PPP項目進行切實有效的評價，在評價過程中顧及公私雙方的“共贏”利益，正是目前探討的熱點問題。傳統(tǒng)的公共項目績效評價方法甚多，包括成本—效益法、綜合評價法、平衡計分卡法、數(shù)據(jù)包羅分析法等，其中平衡計分卡作為管理的一種工具，在公共項目績效評價中廣泛運用。公共項目是實現(xiàn)公共利益的方式，其績效指標體系的設(shè)計也強調(diào)“平衡”理念，要考慮短期目標與長期戰(zhàn)略、公平與效率、成本與效益、發(fā)展與穩(wěn)定等之間的平衡。將平衡計分卡引用到PPP項目績效評價體系中，并將三方利益融入平衡計分卡的“平衡”理念，更能體現(xiàn)PPP項目中公私雙方的“共贏”戰(zhàn)略。

三、PPP項目績效評價體系

（一）基于利益各方的戰(zhàn)略目標

公共項目績效目標具有多重性，其長遠目標是達到社會公眾的滿意。在PPP模式下，要使項目整體效益最優(yōu)，應(yīng)提高利益相關(guān)者滿意度。在平衡計分卡評價體系中，總體戰(zhàn)略目標應(yīng)考慮公共部門、私營部門、社會公眾三方利益，即公共部門VFM（Value for Money）最大化，私營部門利潤最大化，社會公眾滿意度最高。

PPP模式是公共項目建設(shè)的新興模式，但并不是所有項目都適合PPP模式，所以資金價值評估是政府進行采購模式選擇的重要依據(jù)。政府在進行公共項目模式選擇過程中，應(yīng)從定性與定量的方法考慮VFM評估結(jié)果。若項目全生命周期內(nèi)總費用（Life Cycle Cost：LCC）小于傳統(tǒng)采購模式總費用（Public Sector Comparator：PSC），則表明該模式能夠提供較大的VFM，VFM越大說明政府的效益越好。私營部門是PPP項目執(zhí)行的主體，從項目建設(shè)到運營都發(fā)揮著重要作用，私營部門加入公共項目，是為了從項目中獲得高的投資回報，即利潤最大化。為了獲得高利潤，私營部門應(yīng)協(xié)調(diào)好項目運行過程中各公司的關(guān)系，并有效降低風(fēng)險和運行成本。只有明確私營部門的目標，才能激勵其為項目作出有效貢獻，提高項目運行效率。

（二）PPP項目平衡計分卡

平衡計分卡的內(nèi)涵與公共項目的績效評價是一致的，將平衡計分卡引入公共項目中，能夠促進公共項目績效評價的發(fā)展。PPP模式引入公共項目建設(shè)之后，也可以將平衡計分卡法應(yīng)用到評價中去，并設(shè)置關(guān)鍵績效指標，形成PPP項目績效評價體系。在財務(wù)能力、內(nèi)部控制管理、創(chuàng)新與成長性三個維度基礎(chǔ)上，增加“利益方滿意度”，更能顯現(xiàn)出PPP模式下公共項目的戰(zhàn)略目標。在PPP項目績效評價中，項目環(huán)境特性在一定程度上決定了公共項目該選用的模式，也是PPP項目成功的關(guān)鍵，故應(yīng)再增加“環(huán)境特征”項，建立一個五維度平衡計分卡項目評價體系。這個評價體系一方面有利于評價過程中區(qū)分不同利益主體的責(zé)任；另一方面可以站在項目整體的角度進行三方效益的綜合評價，彌補對單一利益主體進行評價的不足，在公共部門與私營部門博弈的過程中，促使雙方效益達到最優(yōu)平衡狀態(tài)。

基于平衡計分卡PPP項目績效評價體系模型如圖1所示。戰(zhàn)略目標下五個維度都息息相關(guān)，相互制約，相互促進。要想實現(xiàn)PPP項目的戰(zhàn)略目標，應(yīng)從項目立項開始時重視項目自身環(huán)境與外部環(huán)境，考慮利益各方滿意度是否能實現(xiàn)；在項目建設(shè)與運營過程中，重視財務(wù)能力與內(nèi)部控制管理能力；在項目帶來社會效益的同時，還應(yīng)考慮是否會給社會公眾及環(huán)境帶來消極影響。

（三）PPP項目績效評價主體

目前我國PPP項目的評價依舊由投資項目后評價的執(zhí)行主體——相關(guān)政府部門來進行。但是從利益相關(guān)者理論來看，PPP項目的利益主體包括公共部門、私人部門以及社會公眾。由于利益主體多元化，每個利益主體在評價過程中都是從自身利益最大化的角度出發(fā)，很難得到客觀一致的評價結(jié)果。政府部門更關(guān)注VFM最大化、項目投資控制率、質(zhì)量滿意度及相關(guān)的社會效應(yīng)，對私營部門的利益考慮較少；而私營部門作為評價主體更關(guān)注對項目成本與收入的考核，追求利潤最大化，在這個過程中容易忽視項目的社會效應(yīng)。因此筆者認為，PPP項目績效評價主體應(yīng)該是一個相對獨立的第三方評價機構(gòu)，該機構(gòu)具備一定專業(yè)資質(zhì)的評價人員，這些人員受政府與私營部門委托，以不具有任何一方利益傾向的態(tài)度，站在PPP項目的角度進行績效評價，評價項目的戰(zhàn)略目標是否實現(xiàn)。

四、PPP項目績效評價指標設(shè)計

將平衡計分卡運用到PPP項目中，從項目環(huán)境特征、財務(wù)與市場發(fā)展、利益方滿意度、項目控制與管理、創(chuàng)新與成長性五個維度建立基于平衡計分卡的PPP項目評價體系，在五個維度下建立績效二級評價指標，并對每個指標的利益責(zé)任方進行設(shè)定（如表1）。

（一）項目環(huán)境特征

公共項目的立項，需要考慮各種宏觀和微觀環(huán)境，如政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟、法律環(huán)境等。項目的設(shè)計及建造復(fù)雜程度如何，直接關(guān)系著公共項目的建設(shè)成本與建設(shè)模式的選擇，公共部門和私營部門對PPP模式理解與掌握程度也影響公私合作項目的有效開展。同時，公私雙方的信任及有效的溝通有利于項目的成功進行。在項目建設(shè)運營過程中，承包商與政府部門應(yīng)達成合理的風(fēng)險分配、共享及轉(zhuǎn)移機制、責(zé)任分擔(dān)機制等。除此之外，社會公眾的支持與配合也有利于項目的順利進行。

（二）財務(wù)能力評價

在PPP項目中，項目公司需獨立承擔(dān)PPP項目的盈虧，這就要求項目公司具備相應(yīng)的財務(wù)運作能力，同時項目在市場上良好的表現(xiàn)也可以給項目公司帶來豐厚的報酬。所以私營部門更關(guān)注項目的運行效益，涉及的指標應(yīng)包括良好的盈利能力、不斷增長的市場開發(fā)能力、合理的財務(wù)分析與運營、項目公司所有股東的財務(wù)能力、較低的融資與財務(wù)費用。在財務(wù)維度下與公共部門相關(guān)的是資金價值評價，即VFM最大化，其數(shù)值體現(xiàn)在PPP模式與政府自行實施模式下的成本節(jié)約值。在PPP模式下，政府投資公共項目，會考慮項目建設(shè)運營是否產(chǎn)生較高的投資效率，在項目執(zhí)行過程中，公共部門需對項目進行監(jiān)督與管理，由此會產(chǎn)生與之相關(guān)的管理費用。同時，政府要給予項目公司適當(dāng)?shù)呢斦a貼，使項目能夠順利開展。

（三）項目內(nèi)部控制管理

內(nèi)部控制管理是對PPP項目整個運行過程的監(jiān)督管理。衡量控制管理的指標應(yīng)能體現(xiàn)出項目進行中的優(yōu)勢與劣勢，以幫助公私雙方實現(xiàn)管理的有效改進。PPP項目包括建設(shè)期與運營期，故與管理相關(guān)的指標也應(yīng)從這兩方面尋找。私營部門應(yīng)具備一定的管理能力，采用先進的技術(shù)設(shè)備，對項目成本、進度、質(zhì)量、安全等方面有效控制，同時還應(yīng)高效率地利用和分配資源。政府部門對PPP項目應(yīng)進行良好的規(guī)制與有力監(jiān)督。

（四）利益方滿意度

公共部門、私營部門、社會公眾作為PPP項目的利益相關(guān)方，可以用相關(guān)的指標來體現(xiàn)三方的滿意度。私營部門的滿意度體現(xiàn)還應(yīng)包括項目公司內(nèi)部是否具有良好的團隊氣氛，與各分包商和供應(yīng)商的關(guān)系是否和諧等。項目實施過程中對社會公眾的干擾程度同樣應(yīng)體現(xiàn)在滿意度評價中。

（五）創(chuàng)新與成長性

創(chuàng)新與成長性評價包括兩方面的內(nèi)容。創(chuàng)新性體現(xiàn)在PPP項目執(zhí)行過程中私營部門和公共部門科研與開發(fā)的投入水平，項目公司的財務(wù)與融資創(chuàng)新能力等。成長性評價一方面表現(xiàn)為PPP項目是否能持續(xù)地進行，雙方是否愿意繼續(xù)合作；另一方面為項目的社會效益及影響性評價，主要表現(xiàn)在對提高社會公眾生活質(zhì)量的影響和對經(jīng)濟增長、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的影響。

五、結(jié)論

平衡計分卡法在企業(yè)績效評價中已成熟運用，但是在公共項目績效評價中的運用還有待深入。本文將平衡計分卡體系運用到PPP項目績效評價中，以獨立第三方為評價主體，從五個維度設(shè)立評價指標，并將指標落實到利益責(zé)任方，這種評價方法綜合考慮了各方利益，能將“共贏”的思想體現(xiàn)出來，為PPP項目執(zhí)行過程中績效評價的有效實現(xiàn)提供了思路與方法。當(dāng)然，這種評價方法還有待進一步完善與驗證，如維度的劃分與評價指標的選取應(yīng)更合理等。基于利益相關(guān)者的戰(zhàn)略目標有可能存在沖突，如何實現(xiàn)PPP項目最優(yōu)效益有待今后更深入的研究。

【參考文獻】

[1] 王增忠，范立礎(chǔ)，張學(xué)清.公私合作制項目特許期的確定方法[J].上海師范大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2008，37（1）：68-73.

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四、PPP項目績效評價指標設(shè)計

將平衡計分卡運用到PPP項目中，從項目環(huán)境特征、財務(wù)與市場發(fā)展、利益方滿意度、項目控制與管理、創(chuàng)新與成長性五個維度建立基于平衡計分卡的PPP項目評價體系，在五個維度下建立績效二級評價指標，并對每個指標的利益責(zé)任方進行設(shè)定（如表1）。

（一）項目環(huán)境特征

公共項目的立項，需要考慮各種宏觀和微觀環(huán)境，如政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟、法律環(huán)境等。項目的設(shè)計及建造復(fù)雜程度如何，直接關(guān)系著公共項目的建設(shè)成本與建設(shè)模式的選擇，公共部門和私營部門對PPP模式理解與掌握程度也影響公私合作項目的有效開展。同時，公私雙方的信任及有效的溝通有利于項目的成功進行。在項目建設(shè)運營過程中，承包商與政府部門應(yīng)達成合理的風(fēng)險分配、共享及轉(zhuǎn)移機制、責(zé)任分擔(dān)機制等。除此之外，社會公眾的支持與配合也有利于項目的順利進行。

（二）財務(wù)能力評價

在PPP項目中，項目公司需獨立承擔(dān)PPP項目的盈虧，這就要求項目公司具備相應(yīng)的財務(wù)運作能力，同時項目在市場上良好的表現(xiàn)也可以給項目公司帶來豐厚的報酬。所以私營部門更關(guān)注項目的運行效益，涉及的指標應(yīng)包括良好的盈利能力、不斷增長的市場開發(fā)能力、合理的財務(wù)分析與運營、項目公司所有股東的財務(wù)能力、較低的融資與財務(wù)費用。在財務(wù)維度下與公共部門相關(guān)的是資金價值評價，即VFM最大化，其數(shù)值體現(xiàn)在PPP模式與政府自行實施模式下的成本節(jié)約值。在PPP模式下，政府投資公共項目，會考慮項目建設(shè)運營是否產(chǎn)生較高的投資效率，在項目執(zhí)行過程中，公共部門需對項目進行監(jiān)督與管理，由此會產(chǎn)生與之相關(guān)的管理費用。同時，政府要給予項目公司適當(dāng)?shù)呢斦a貼，使項目能夠順利開展。

（三）項目內(nèi)部控制管理

內(nèi)部控制管理是對PPP項目整個運行過程的監(jiān)督管理。衡量控制管理的指標應(yīng)能體現(xiàn)出項目進行中的優(yōu)勢與劣勢，以幫助公私雙方實現(xiàn)管理的有效改進。PPP項目包括建設(shè)期與運營期，故與管理相關(guān)的指標也應(yīng)從這兩方面尋找。私營部門應(yīng)具備一定的管理能力，采用先進的技術(shù)設(shè)備，對項目成本、進度、質(zhì)量、安全等方面有效控制，同時還應(yīng)高效率地利用和分配資源。政府部門對PPP項目應(yīng)進行良好的規(guī)制與有力監(jiān)督。

（四）利益方滿意度

公共部門、私營部門、社會公眾作為PPP項目的利益相關(guān)方，可以用相關(guān)的指標來體現(xiàn)三方的滿意度。私營部門的滿意度體現(xiàn)還應(yīng)包括項目公司內(nèi)部是否具有良好的團隊氣氛，與各分包商和供應(yīng)商的關(guān)系是否和諧等。項目實施過程中對社會公眾的干擾程度同樣應(yīng)體現(xiàn)在滿意度評價中。

（五）創(chuàng)新與成長性

創(chuàng)新與成長性評價包括兩方面的內(nèi)容。創(chuàng)新性體現(xiàn)在PPP項目執(zhí)行過程中私營部門和公共部門科研與開發(fā)的投入水平，項目公司的財務(wù)與融資創(chuàng)新能力等。成長性評價一方面表現(xiàn)為PPP項目是否能持續(xù)地進行，雙方是否愿意繼續(xù)合作；另一方面為項目的社會效益及影響性評價，主要表現(xiàn)在對提高社會公眾生活質(zhì)量的影響和對經(jīng)濟增長、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的影響。

五、結(jié)論

平衡計分卡法在企業(yè)績效評價中已成熟運用，但是在公共項目績效評價中的運用還有待深入。本文將平衡計分卡體系運用到PPP項目績效評價中，以獨立第三方為評價主體，從五個維度設(shè)立評價指標，并將指標落實到利益責(zé)任方，這種評價方法綜合考慮了各方利益，能將“共贏”的思想體現(xiàn)出來，為PPP項目執(zhí)行過程中績效評價的有效實現(xiàn)提供了思路與方法。當(dāng)然，這種評價方法還有待進一步完善與驗證，如維度的劃分與評價指標的選取應(yīng)更合理等。基于利益相關(guān)者的戰(zhàn)略目標有可能存在沖突，如何實現(xiàn)PPP項目最優(yōu)效益有待今后更深入的研究。

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四、PPP項目績效評價指標設(shè)計

將平衡計分卡運用到PPP項目中，從項目環(huán)境特征、財務(wù)與市場發(fā)展、利益方滿意度、項目控制與管理、創(chuàng)新與成長性五個維度建立基于平衡計分卡的PPP項目評價體系，在五個維度下建立績效二級評價指標，并對每個指標的利益責(zé)任方進行設(shè)定（如表1）。

（一）項目環(huán)境特征

公共項目的立項，需要考慮各種宏觀和微觀環(huán)境，如政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟、法律環(huán)境等。項目的設(shè)計及建造復(fù)雜程度如何，直接關(guān)系著公共項目的建設(shè)成本與建設(shè)模式的選擇，公共部門和私營部門對PPP模式理解與掌握程度也影響公私合作項目的有效開展。同時，公私雙方的信任及有效的溝通有利于項目的成功進行。在項目建設(shè)運營過程中，承包商與政府部門應(yīng)達成合理的風(fēng)險分配、共享及轉(zhuǎn)移機制、責(zé)任分擔(dān)機制等。除此之外，社會公眾的支持與配合也有利于項目的順利進行。

（二）財務(wù)能力評價

在PPP項目中，項目公司需獨立承擔(dān)PPP項目的盈虧，這就要求項目公司具備相應(yīng)的財務(wù)運作能力，同時項目在市場上良好的表現(xiàn)也可以給項目公司帶來豐厚的報酬。所以私營部門更關(guān)注項目的運行效益，涉及的指標應(yīng)包括良好的盈利能力、不斷增長的市場開發(fā)能力、合理的財務(wù)分析與運營、項目公司所有股東的財務(wù)能力、較低的融資與財務(wù)費用。在財務(wù)維度下與公共部門相關(guān)的是資金價值評價，即VFM最大化，其數(shù)值體現(xiàn)在PPP模式與政府自行實施模式下的成本節(jié)約值。在PPP模式下，政府投資公共項目，會考慮項目建設(shè)運營是否產(chǎn)生較高的投資效率，在項目執(zhí)行過程中，公共部門需對項目進行監(jiān)督與管理，由此會產(chǎn)生與之相關(guān)的管理費用。同時，政府要給予項目公司適當(dāng)?shù)呢斦a貼，使項目能夠順利開展。

（三）項目內(nèi)部控制管理

內(nèi)部控制管理是對PPP項目整個運行過程的監(jiān)督管理。衡量控制管理的指標應(yīng)能體現(xiàn)出項目進行中的優(yōu)勢與劣勢，以幫助公私雙方實現(xiàn)管理的有效改進。PPP項目包括建設(shè)期與運營期，故與管理相關(guān)的指標也應(yīng)從這兩方面尋找。私營部門應(yīng)具備一定的管理能力，采用先進的技術(shù)設(shè)備，對項目成本、進度、質(zhì)量、安全等方面有效控制，同時還應(yīng)高效率地利用和分配資源。政府部門對PPP項目應(yīng)進行良好的規(guī)制與有力監(jiān)督。

（四）利益方滿意度

公共部門、私營部門、社會公眾作為PPP項目的利益相關(guān)方，可以用相關(guān)的指標來體現(xiàn)三方的滿意度。私營部門的滿意度體現(xiàn)還應(yīng)包括項目公司內(nèi)部是否具有良好的團隊氣氛，與各分包商和供應(yīng)商的關(guān)系是否和諧等。項目實施過程中對社會公眾的干擾程度同樣應(yīng)體現(xiàn)在滿意度評價中。

（五）創(chuàng)新與成長性

創(chuàng)新與成長性評價包括兩方面的內(nèi)容。創(chuàng)新性體現(xiàn)在PPP項目執(zhí)行過程中私營部門和公共部門科研與開發(fā)的投入水平，項目公司的財務(wù)與融資創(chuàng)新能力等。成長性評價一方面表現(xiàn)為PPP項目是否能持續(xù)地進行，雙方是否愿意繼續(xù)合作；另一方面為項目的社會效益及影響性評價，主要表現(xiàn)在對提高社會公眾生活質(zhì)量的影響和對經(jīng)濟增長、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的影響。

五、結(jié)論

平衡計分卡法在企業(yè)績效評價中已成熟運用，但是在公共項目績效評價中的運用還有待深入。本文將平衡計分卡體系運用到PPP項目績效評價中，以獨立第三方為評價主體，從五個維度設(shè)立評價指標，并將指標落實到利益責(zé)任方，這種評價方法綜合考慮了各方利益，能將“共贏”的思想體現(xiàn)出來，為PPP項目執(zhí)行過程中績效評價的有效實現(xiàn)提供了思路與方法。當(dāng)然，這種評價方法還有待進一步完善與驗證，如維度的劃分與評價指標的選取應(yīng)更合理等。基于利益相關(guān)者的戰(zhàn)略目標有可能存在沖突，如何實現(xiàn)PPP項目最優(yōu)效益有待今后更深入的研究。

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