公共資源交易中心與產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的比較和功能定位分析

◎ 周雪飛（西南財經(jīng)大學，成都611130）

公共資源交易中心與產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的比較和功能定位分析

◎ 周雪飛（西南財經(jīng)大學，成都611130）

1 公共資源和企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的概念界定與屬性比較

1.1 從概念界定上講，公共資源和企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)分屬不同范疇，為并列關(guān)系

“公共資源”的本意是指自然生成或自然存在的資源，能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件，這些資源的所有權(quán)由全體社會成員共同享有，是人類社會經(jīng)濟發(fā)展共同所有的基礎條件。通常主要包括公共信息、公共設施、公共水源，以及陽光、空氣、公海等，屬于“公共經(jīng)濟與管理”范疇。

而企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)則是指國家對 “企業(yè)” 以各種形式投入形成的權(quán)益、國有及國有控股企業(yè)各種“投資” 所形成的應享有的權(quán)益，以及依法認定為國家所有的其他權(quán)益，屬于“產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟”與資本市場范疇。

從公共財政和財政收入來源角度講，公共資源和企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)均為形成“國有資產(chǎn)收入”這種財政收入形式的“不同財源”，兩者為并列關(guān)系，不存在“誰包含誰，誰歸屬誰”的問題（參見流程圖）。

正因為此，把“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”歸屬于“公共資源”，從公共財政理論層面來看，是一個明顯的“烏龍”。

1.2 公共資源具有“公共性”，而企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)是具有“資本性”的重要生產(chǎn)要素

上述概念界定表明：企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)并非公共資源，而是具有資本屬性的重要生產(chǎn)要素，應當進入資本市場進行交易。換言之，必須建立高度市場化、專業(yè)化的交易平臺，才能實現(xiàn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)保值增值和股東利益最大化的要求。業(yè)已成熟、規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，無疑是“立足市場、致于交易”的不二選擇。

公共資源的“公共性”，決定了其屬于“公共經(jīng)濟與管理”的范疇。而公共資源交易中心作為“事業(yè)單位”的面目出現(xiàn)，同樣意味著其更應在“產(chǎn)權(quán)交易”中扮演“管理者和監(jiān)督者”的角色（參見流程圖）。

該流程圖的文字解讀：

公共資源——（具有）公共性——公共經(jīng)濟與管理（范疇）——公共資源交易中心（事業(yè)單位）——（行使）監(jiān)督、管理職能；

國有產(chǎn)權(quán)——（具有）資本性——產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟、資本市場（范疇）——產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)（交易平臺）——立足市場、致于交易。

2 公共資源交易中心和產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的成立背景與“來龍去脈”

追溯公共資源交易中心成立的背景與來龍去脈，可以發(fā)現(xiàn)，它主要是中紀委基于“預防腐敗，加強監(jiān)管”，“推進公共資源交易統(tǒng)一規(guī)范管理”而形成的，旨在建立健全懲治和預防腐敗體系，其“監(jiān)督與管理”的功能定位從一開始便得到顯現(xiàn)。

回顧產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展歷程，不難看出，它是隨著我國市場化改革和國企改革的推進、產(chǎn)權(quán)交易實踐的發(fā)展“應運而生”、不斷成熟的。我國產(chǎn)權(quán)交易市場早在20世紀80年代就已出現(xiàn)，真正步入正軌則是在2002年1月“四項制度”（即“各地區(qū)、各部門都要實行經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標拍賣、建設工程項目公開招標投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進入市場”等四項制度）出臺之后，產(chǎn)權(quán)市場建立了獨立的市場運行主體。

2003年12月31日《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（3號令）頒布后，國務院國資委先后出臺了十幾項規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的配套文件，逐步建立起了國有產(chǎn)權(quán)進場交易的制度體系。2008年以來，隨著京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)發(fā)布信息聯(lián)合披露制度、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》等制度規(guī)范，產(chǎn)權(quán)市場在信息披露、交易程序、交易規(guī)則等方面的統(tǒng)一進程大大加快。隨著《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進場交易被以法律形式固定下來，產(chǎn)權(quán)市場從此有法可依。

3 公共資源交易中心和產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的法理依據(jù)大相徑庭

3.1 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在國家法律、地方政令及部門規(guī)定等層面均有法理依據(jù)支撐

從法律層面來看，2009年5月1日正式施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第五十四條明確規(guī)定：“除按照國家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應當在依法設立的產(chǎn)權(quán)交易場所公開進行。”

按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和國務院國資委、財政部相關(guān)規(guī)定，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易場所，必須符合三個條件：一是省級（含計劃單列市）以上國資監(jiān)管部門選擇確定的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)；二是被批準接入企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易信息監(jiān)測系統(tǒng)的機構(gòu)；三是省級（含計劃單列市）政府依法設立的機構(gòu)。

不僅如此，國務院國資委規(guī)定省級以下國資監(jiān)管機構(gòu)不得選擇確定產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，而每個省、直轄市、自治區(qū)、計劃單列市，只允許一家產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)接入信息監(jiān)測系統(tǒng)。

筆者還注意到，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在地方政令層面同樣具有較為充分的法理依據(jù)。以四川為例，近年來省政府及其相關(guān)部門陸續(xù)出臺規(guī)定、暫行辦法等，明確賦予產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的地位與作用（參見下表）。

四川省國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定與暫行辦法一覽表

凡此種種，為產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)尤其是省級產(chǎn)權(quán)市場承載包括“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易”在內(nèi)的多元化產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務，提供了充分而有力的法理依據(jù)支撐（參見下圖）。

3.2 公共交易資源中心缺乏法理依據(jù)，存在“三違”情形

反觀目前部分地方出現(xiàn)的“公共資源交易中心”，不僅沒有企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的資質(zhì)，也沒有主管部門授權(quán)，并且存在“三違”情形（違背國家法律；違背地方政令；違背國務院國資委規(guī)定），明顯缺乏從事企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的法理依據(jù)。

4 公共資源交易中心從事企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易存在風險和弊端

4.1 具有明顯的法律風險

按照規(guī)范性法律文件的專門規(guī)定，只有依法設立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)才能從事企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易。而公共資源交易中心的設立由于缺乏較為充分的法理依據(jù)，因此從事企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易存在先天的法律風險，即公共資源交易中心進行的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易可能因沒有履行法定程序而導致交易合同無效的法律后果，當事人甚至會被追究法律責任。

4.2 不能防止行政權(quán)力對微觀經(jīng)濟活動的違規(guī)干預

設立公共資源交易中心，旨在建立一個公允的第三方交易平臺，但大多數(shù)公共資源交易中心在性質(zhì)上屬于政府的事業(yè)單位，從組織架構(gòu)和經(jīng)費使用上理應對同級政府負責。這種體制設計，極易受到行政權(quán)力的違規(guī)干預，沒有從根本上改變政府既當“運動員”又當“裁判員”的尷尬角色，反而可能成為腐敗繼續(xù)滋生的溫床，從而違背了公共資源交易中心設立的初衷。

4.3 不利于統(tǒng)一、集中、規(guī)模化市場的形成

公共資源交易中心采用省、市、縣、鄉(xiāng)四級機構(gòu)，各級公共資源交易中心又分別歸地方政府管控，這種分散的機構(gòu)設置勢必造成市場的人為分割，阻礙統(tǒng)一、集中、規(guī)模化市場的形成。

4.4 重復建設、浪費資源

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)擁有規(guī)范的制度體系、先進的競價設施設備、職業(yè)化的從業(yè)人員、廣泛而高效的市場推廣渠道，這些優(yōu)勢使得產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務領(lǐng)域游刃有余。不僅如此，一些產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在自身快速發(fā)展基礎上，還積極建立分支機構(gòu)、內(nèi)部實現(xiàn)交易平臺細分，形成多層次、集團化的發(fā)展模式。而公共資源交易中心起步較晚，如果將產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)所擁有的上述優(yōu)勢“推倒重來”，勢必造成資源的極大浪費。

4.5 不能提供專業(yè)化的服務

企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易屬于專業(yè)化程度要求較高的行業(yè)：從業(yè)人員必須熟諳相關(guān)法律法規(guī)，信息披露必須全面、準確。換言之，產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務的開展需要依靠專業(yè)化的從業(yè)人員。

而目前公共資源交易中心提供的“窗口服務”，形式上類似于行政服務，且從業(yè)人員背景大都與工程建設招投標、政府采購等行業(yè)相關(guān)，缺乏企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的專業(yè)技能和行業(yè)經(jīng)驗，無法為客戶提供其真正需要的專業(yè)化服務和解決方案，反而在一定程度上增加了交易風險。

4.6 信息覆蓋范圍小，運作形式違背市場規(guī)律

公共資源交易中心收入和支出都歸財政的作法，使其與其他專業(yè)機構(gòu)共享利益、共擔風險的機制遭到阻斷，無法像企業(yè)制的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)通過市場機制尋找戰(zhàn)略合作伙伴和建立自身的會員渠道，也就無法通過這些渠道發(fā)布交易信息，信息渠道單一、信息覆蓋面小。

公共資源交易中心作為財政撥款事業(yè)單位，不能也沒有動力提供產(chǎn)權(quán)交易過程中所必要的增值市場服務，其在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易過程中實際上只是承擔了登記服務的角色，缺乏市場配置資源的機制。功能定位的錯置，使得公共資源交易中心在市場化的產(chǎn)權(quán)交易中只能成為“一種悖論”：試圖用非市場的行政性運作方式獲取產(chǎn)權(quán)要素資源的市場有效配置，往往適得其反。

5 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)能夠為公共資源交易提供平臺支持

毋庸置疑，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)和產(chǎn)權(quán)交易市場在探索與發(fā)展中形成的實踐優(yōu)勢、法理優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和渠道優(yōu)勢以及“公開、公正、公平”的市場環(huán)境和先進經(jīng)驗，為新形勢下拓展公共資源交易領(lǐng)域的改革提供了清晰思路和現(xiàn)實路徑。

不僅如此，產(chǎn)權(quán)交易市場“促進國有資產(chǎn)保值增值”的基本使命，與2011年6月8日中辦發(fā)[2011]22號倡導的“開展公共資源交易，從源頭上防止腐敗，促進服務政府、廉潔政府建設”的目標，一脈相承、高度一致。因此，依托產(chǎn)權(quán)市場開展公共資源交易完全符合“四項制度”的政策精神，有著政策上的延續(xù)性和合理性。

5.1 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)搭建了公開透明的市場化交易平臺

我國產(chǎn)權(quán)交易市場著眼于實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)市場主體，發(fā)現(xiàn)價格”的基本功能，始終努力打造“公開”和“競爭”的市場平臺。

在信息技術(shù)利用方面，產(chǎn)權(quán)交易市場不僅通過拓展多種信息披露渠道，最大范圍地增加了公眾的知情權(quán)、發(fā)掘了投資人資源，還創(chuàng)新了多種信息化的交易方式，有效規(guī)避了傳統(tǒng)競價弊端，大大提升了項目競價效率；通過對交易流程的電子化和留痕化，有效強化了交易機構(gòu)的內(nèi)控體系，進而防范了交易機構(gòu)的管理風險和道德風險。

5.2 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)建立了有效的市場監(jiān)管機制

在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易動態(tài)監(jiān)測方面，現(xiàn)階段通過建設信息監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)了“兩級國資委”對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的實時監(jiān)測。在行業(yè)自律方面，2010年底企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)協(xié)會的正式成立，大大推動了行業(yè)自律的開展。在接受外部監(jiān)管的同時，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)還通過內(nèi)部組織架構(gòu)和交易流程程序化的設計，建立了有效的內(nèi)部風險防控機制。

目前，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)均按照受理、審核、監(jiān)督“三權(quán)分立”的原則，建立起前、中、后場相對獨立、互為支撐又相互制衡的業(yè)務運行體系，即企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓項目從進場到最終成交，要經(jīng)過多個部門把關(guān)，有效避免了權(quán)力過分集中于某一部門和個人帶來的“尋租”、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

6 公共資源交易中心與產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)應當“各取所向，扮好角色”

循著公共資源交易中心的成立背景與政策脈絡，結(jié)合其存在的“缺乏資質(zhì)，存在‘三違’情形”等現(xiàn)實，應當發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)業(yè)已形成的優(yōu)勢，為公共資源交易市場體系建設提供服務。

畢竟，伴隨國有企業(yè)改革深化進程產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，既能規(guī)范市場，避免國有資產(chǎn)流失和被侵吞，又能發(fā)現(xiàn)價格，確保國有資產(chǎn)的保值增值。與此同時，交易機構(gòu)交易流程的程序化也能夠有效地保證交易行為和交易結(jié)果的合法化。

概言之，由于公共資源交易中心與產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的形成背景迥異，法理依據(jù)大相徑庭，功能定位自然應當“各有取向，扮好角色”——前者側(cè)重于管理、監(jiān)督，后者則“立足市場、致于交易”。

（作者為西南財經(jīng)大學財稅學院副教授、碩士生導師）