做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的幾點見解

◎ 王順育（吉林長春產(chǎn)權(quán)交易中心，長春 130022）

做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的幾點見解

◎ 王順育（吉林長春產(chǎn)權(quán)交易中心，長春 130022）

中共十八屆三中全會之后，中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，更大程度上對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利、農(nóng)戶宅基地物權(quán)等權(quán)利予以保障。在農(nóng)村中慎重、穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等試點。著力解決農(nóng)民貸款難的問題，其中轉(zhuǎn)讓問題較為復(fù)雜，尚存很多矛盾問題，目前受制于現(xiàn)有法律、制度約束，不能一蹴而就。具體還要研究、制定相關(guān)制度，積極試點，適時推動。本次土地改革的主要目的是通過“漸進式的城鎮(zhèn)化”，改變城鄉(xiāng)土地資源的二元模式，促進土地流轉(zhuǎn)，加強土地集約化程度，提高生產(chǎn)效率，釋放農(nóng)村勞動力，增加農(nóng)民收入。當前乃至今后，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，對于有效保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

1 農(nóng)村土地現(xiàn)狀

依據(jù)我國土地管理法等相關(guān)法規(guī)，我國土地分為城市國有土地和農(nóng)村集體土地，其中農(nóng)村集體土地又分為承包地、農(nóng)村經(jīng)營建設(shè)用地、宅基地，而農(nóng)村經(jīng)營建設(shè)用地又分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類。其中，農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地主要指宅基地；關(guān)于農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)民只有30年或70年承包權(quán)和耕種權(quán)等基本權(quán)利，并不擁有處置權(quán)和使用權(quán)；關(guān)于農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，既不能抵押，也難以進入市場進行交易。而城市土地沒有多少限制，因而身價百倍，不少地產(chǎn)商買到土地后，拿土地作抵押獲得資金，即可以建設(shè)商業(yè)設(shè)施獲得收益，也可以建工廠進行產(chǎn)品生產(chǎn)。城鄉(xiāng)土地同權(quán)不同利現(xiàn)象嚴重。

在過去五年里，由于征地壟斷制度的影響，致使建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場工作進展緩慢，主要原因在于：土地要想搞建設(shè)就必須征地，地方政府低價拿地高價賣出獲得土地財政。農(nóng)地直接入市首先會觸動地方政府的利益，如果沒有自上而下的統(tǒng)一改革，單純靠地方政府推動會很難，必須出臺中央層面更具體的操作規(guī)則，才能讓政策紅利落地。另外，目前的農(nóng)村集體土地，所有權(quán)界定也不夠清楚，各個上級以集體領(lǐng)導(dǎo)的名義把農(nóng)村建設(shè)用地低價買入，成為變相的征地。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)完全依賴政府征地，農(nóng)民沒有自主交易權(quán)，而政府則嚴重依賴土地財政，城鄉(xiāng)二元制分化非常明顯。建設(shè)透明的制度，讓農(nóng)民有參與權(quán)與表決權(quán)，讓農(nóng)民以土地入股，保證土地增值收入。維護農(nóng)民利益，成為目前土地改革的重點。

2 新政對農(nóng)村生產(chǎn)生活的主要影響

一是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)業(yè)集約化、組織化、市場化水平；

二是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進勞動剩余向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為城鎮(zhèn)化打開空間；

三是改善商業(yè)銀行經(jīng)營環(huán)境，有利于培育優(yōu)良規(guī)模客戶，促進業(yè)務(wù)發(fā)展，也相應(yīng)降低經(jīng)營風(fēng)險；

四是提高農(nóng)民生活水平，有利于提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生存環(huán)境，減少城鄉(xiāng)差別。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢

新政策的實施將從根本改變土地價格形成機制，農(nóng)地入市將納入規(guī)劃，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有利于保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，推動農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)，為土地價格形成機制帶來根本性改革。

3.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行市場化流轉(zhuǎn)的空間將會擴大化、市場化，打破當前城鄉(xiāng)二元體制的土地結(jié)構(gòu)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。

3.2 農(nóng)村建設(shè)用地入市，將會以土地交易來取代征地

采取逐步取消農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在征用為國有建設(shè)用地環(huán)節(jié)中的一些限制措施，以及改變和完善征地制度，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在權(quán)能方面的真正平等。土地價格形成機制將發(fā)生根本性變化，形成真正意義上的市場價格。農(nóng)民手里的地可以平等買賣，而不是政府來征地。這自然就保障了農(nóng)民的收益和財產(chǎn)權(quán)益。

3.3 積極穩(wěn)妥加快土地確權(quán)工作

穩(wěn)定承包關(guān)系是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)最基本的保護，而土地確權(quán)，是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，客觀上需要將當前農(nóng)村集體用地的承包權(quán)明確到承包者個人（農(nóng)民）身上，然后再逐步將承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，讓農(nóng)村集體用地最終實現(xiàn)抵押和流轉(zhuǎn)等市場化方式。對城鎮(zhèn)化而言，將促進土地要素在城鄉(xiāng)一體化過程中能夠更加合理、有效和科學(xué)地進行市場化配置，使得農(nóng)村集體用地在市場化流轉(zhuǎn)方面更為順暢。

4 各地涉及土地流轉(zhuǎn)的試點模式及存在問題

4.1 各地涉及土地流轉(zhuǎn)的試點模式

當前土地流轉(zhuǎn)還在試點階段，由于牽涉利益多，矛盾錯綜復(fù)雜，沒有形成一個統(tǒng)一有效的模式，但一些城市已經(jīng)開始在農(nóng)地的市場化道路上嘗試一些打破城鄉(xiāng)土地“二元制”模式的探索，形成了具有地方特色的模式，主要包括：

4.1.1 安徽省將建立土地交易平臺。安徽省發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》稱建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，提供土地交易提供場所、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)。將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標、耕地占補平衡指標的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等均納入進來。

4.1.2 浙江省建立溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心。包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，都在該中心交易。

4.1.3 重慶市以“地票”方式交易建設(shè)用地。該做法是將驗收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，再面向社會進行公開交易。凡是有用地指標需求的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購地票。

4.1.4 吉林土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款.將農(nóng)民的土地收益按照一定年限和比例折算成農(nóng)民信用額度，由農(nóng)村物權(quán)公司擔保，銀行發(fā)放貸款。

其他地區(qū)也在紛紛試點并突出了很多地方特色，如福建成立土地信托公司；甘肅農(nóng)行與省財政廳開展合作，擔保公司全額擔保模式；成都的種自己的地，賺別人的錢；天津的宅基地換房等。

4.2 存在的問題

各地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)試點中存在的一些問題也不容忽視：一是將非經(jīng)營性建設(shè)用地強行轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)；二是用地失控現(xiàn)象屢見不鮮，甚至存在占用農(nóng)民耕地等混亂現(xiàn)象，嚴重侵害了農(nóng)民權(quán)益；三是有些試點地區(qū)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)過度集中在村委會手中，村干部與普通農(nóng)民信息嚴重不對稱，農(nóng)民缺乏話語權(quán)，更無決策權(quán)。農(nóng)民當發(fā)現(xiàn)自身權(quán)益受到損害后，投訴無門，只好采取過激措施維權(quán)，對社會穩(wěn)定造成嚴重影響。

5 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚需解決的問題

一是產(chǎn)權(quán)不明晰。由于歷史問題、土地分配問題等造成承包權(quán)不明晰。其次是農(nóng)民自己開發(fā)的土地在以往為了躲避農(nóng)業(yè)稅沒有申報，成為“黑地”，這些都為產(chǎn)權(quán)的確認造成困難；

二是確權(quán)成本高。農(nóng)村土地由于范圍廣，面積大，農(nóng)村人口多等因素，丈量、登記所需的人財物成本極高；

三是法律瓶頸。集體土地的流轉(zhuǎn)過程中由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰，在法律框架內(nèi)無法界定產(chǎn)權(quán)歸屬，一旦進入流通體系，無法確定產(chǎn)權(quán)歸屬等一系列問題，利益分配環(huán)節(jié)必然存在各種矛盾；

四是維護農(nóng)村穩(wěn)定問題。土地流轉(zhuǎn)過程中，土地的集約化是不可避免的趨勢，必然有大量的農(nóng)民失去土地走向城鎮(zhèn)，面臨重新選擇生存方式的現(xiàn)實問題，此過程中，如何保障農(nóng)民生活平穩(wěn)過渡的各種問題將會集中暴露，一旦處理不力，很容易引發(fā)群體性事件；

五是利益分配問題。土地流轉(zhuǎn)過程中，政府的職能相對弱化，逐步喪失對土地的控制權(quán)，而政府目前嚴重依賴土地財政。如果不解決好農(nóng)民和政府的利益分配問題，政府對此項工作的財政撥款和支持力度都將弱化。

6 土地流轉(zhuǎn)操作方法

農(nóng)村土地分為承包地、集體經(jīng)營建設(shè)用地和宅基地，鑒于其性質(zhì)不同，流轉(zhuǎn)的目的也會不同，土地流轉(zhuǎn)操作上應(yīng)該區(qū)分土地的不同性質(zhì)進行相應(yīng)操作。試點地區(qū)，原則上選擇適合優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)化的縣（市）區(qū)，具體操作如下：

首先，單獨的承包地流轉(zhuǎn)可能會面臨很多風(fēng)險，如失地農(nóng)民的生存問題，農(nóng)民的信譽問題，農(nóng)村穩(wěn)定問題等，因此暫時不建議做單獨的抵押流轉(zhuǎn)操作；

其次，集體經(jīng)營建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體土地，所有權(quán)界定不清楚，流通中主要防止上級部門以集體領(lǐng)導(dǎo)的名義把農(nóng)村建設(shè)用地低價拿出，成為變相的征地。此類土地的流轉(zhuǎn)更具有可操作性，主要是應(yīng)該建設(shè)透明的制度，讓農(nóng)民有參與權(quán)與表決權(quán)，讓農(nóng)民以土地入股，保證土地增值收入中農(nóng)民的利益；

再次，宅基地的流轉(zhuǎn)是界定農(nóng)民是否繼續(xù)留在鄉(xiāng)村的重要標識。很多農(nóng)民已經(jīng)意識到了目前農(nóng)村生活模式的局限性，擁有很強的離開農(nóng)村的想法和愿望。一旦農(nóng)民主張銷售宅基地，那么就可以確定該農(nóng)民已經(jīng)打算離開農(nóng)村，不在從事世代相傳的農(nóng)耕生活，這種情況是短期內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重點。操作上可以由政府主導(dǎo)，將宅基地與承包地一起捆綁流轉(zhuǎn)，其中宅基地可由政府出資收回流轉(zhuǎn)，為城鎮(zhèn)化打下基礎(chǔ)，而農(nóng)用地可向集約化的大戶或公司流轉(zhuǎn)。這樣可完全避免農(nóng)民失地現(xiàn)象的發(fā)生，有利于農(nóng)村穩(wěn)定；

最后，建立地方政府債券發(fā)行市場。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村發(fā)展的必由之路，但資金瓶頸限制了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進度，未來全國預(yù)計需要2萬億的投資。解決投資問題的唯一辦法就是以地方政府為融資主體，建立債券發(fā)行市場，滿足資金需求，降低融資成本。

7 對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的建議

一是各級領(lǐng)導(dǎo)要高度重視。各級領(lǐng)導(dǎo)要著眼大局，深刻認識土地流轉(zhuǎn)對未來幾年甚至幾十年經(jīng)濟發(fā)展的重要性，通過成立主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊的專門工作組，充分調(diào)動和協(xié)調(diào)各方面的力量，統(tǒng)一思想，形成合力，積極應(yīng)對各種可能出現(xiàn)的問題和矛盾，切實將各項措施落到實處；

二是保障農(nóng)民充分參與權(quán)。對土地的流轉(zhuǎn)問題不能閉門造車，要深入基層了解農(nóng)民需求，同時要加大農(nóng)民自身的參與程度和參與深度，挖掘好的思路和做法，制定既符合農(nóng)民利益又切實可行的政策，做到既能保障充分流通，又能讓農(nóng)民滿意；

三是兩手抓。一方面要保土地確權(quán)工作穩(wěn)步進行。確權(quán)工作是目前工作的重點和難點，也是土地流轉(zhuǎn)的必要條件，必須加快落實土地確權(quán)工作；另一方面摸索建立適合的流轉(zhuǎn)及擔保制度。土地的流轉(zhuǎn)就是將土地這種有形資產(chǎn)資本化，成為市場可衡量的價值主體。要在不同的角度深化土地資本化程度，確保土地轉(zhuǎn)股，土地抵押、土地流轉(zhuǎn)制度的有效運行；

四是充分發(fā)揮金融部門作用。農(nóng)村問題是經(jīng)濟問題也是政治問題。各主要金融機構(gòu)也都承擔著一定的責(zé)任和義務(wù)。土地流轉(zhuǎn)過程中要積極借助市場金融體系，尤其要聯(lián)合主要金融部門如銀行、信托公司、擔保公司等，成立統(tǒng)一高效的網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)平臺；

五是理順業(yè)務(wù)流程。土地流轉(zhuǎn)包括確權(quán)、分配、流轉(zhuǎn)等一系列工作，必須在實踐中逐步摸索和完善出一系列切實可行的業(yè)務(wù)流程，才能規(guī)避各種風(fēng)險，最大化農(nóng)民收益；

六是多交流，多試點，多宣傳。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地的發(fā)展趨勢，但是目前各地區(qū)的作法和實踐活動都存在一些不可避免的矛盾，沒有形成統(tǒng)一有效的管理模式。在試點中應(yīng)多與各地區(qū)交流，加強宣傳，摸索出一套行之有效的措施。

綜上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的工作主要還是在土地新政的指導(dǎo)原則下，積極探索新思路、新模式，在保障農(nóng)村穩(wěn)定，農(nóng)民生活質(zhì)量能夠提高的基礎(chǔ)上促進農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化的進程。