構建我國產能過剩長效機制的對策研究

◎ 李勝毅（天津市經濟發展研究所，天津300202）

構建我國產能過剩長效機制的對策研究

◎ 李勝毅（天津市經濟發展研究所，天津300202）

中國社會科學院財經戰略研究院出版的《2013年中國宏觀經濟報告（工業篇）》中明確指出：產能過剩已成為制約我國工業增長的最主要因素。國務院總理李克強在2014 年《政府工作報告》中坦承，部分行業產能嚴重過剩，宏觀調控難度增大，迫切需要建立起解決產能過剩的長效機制和監督機制。我們認為，今后一段時期，我國經濟換擋減速將進入“常態化”，將給我國化解產能過剩、實現市場出清帶來重要機會窗口，因此，建立化解產能過剩長效機制，運行發揮好其重要的市場導向和監管作用恰逢其時。

1 我國產能過剩的現狀與特點

1.1 產能過剩具普遍性，由傳統行業向新興行業蔓延

隨著經濟增速的放緩，我國生產領域產能過剩問題日益凸顯。據工信部數據，2014年一季度，受產能過剩和有效需求不足交織影響，工業品出廠價格到今年3月份已連續25個月下降。鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、造船等嚴重過剩行業產能利用率都不到75%。而上年同期工業企業產能利用率還為78.2%。另一方面，部分戰略性新興產業也存在產能過剩問題。我國太陽能光伏電池產能占全球60%，而產能過剩達到95%。風電設備產能3000～3500萬千瓦，而產量只有1800萬千瓦，產能利用率低于60%。2013年中國宏觀經濟報告指出：“如此大范圍、大規模的產能過剩如果不能有效解決，將使我國工業陷入長期的蕭條”。

1.2 產能過剩具復雜性，化解難度加大

當前我國經濟下行壓力加大，7%的最低增幅能否保證爭議較多。在確保經濟穩增長過程中，難免出現以下相互排斥的矛盾現象：即保證經濟增長一定幅度需要的投資增長一定幅度和轉變經濟發展方式需要的產業結構調整間的矛盾；全國東中西部產業雁形梯度分布需要的布局一體化安排和市場化要求的區域經濟特色化的矛盾；國際市場需求不振需要擴大內需的平衡與國內消費比較穩定甚至稍有下滑的現狀間的矛盾。我國當前的產能過剩問題既有“周期性產能過剩”，又有“結構性產能過剩”，也有“體制性產能過剩”，還有局部性產能過剩。其復雜化程度加大了化解難度。

1.3 當前產能過剩的基本特點

概括起來，我國產能過剩呈現五個方面的特點：

一是低端性，產能過剩的領域大多數發生在重化工業行業中，以中間產品的能源原材料等行業居多，屬于源頭產業低水平產品過剩。二是結構性，在部分產能過剩行業中，結構性產能過剩十分突出，既有落后產能的過剩，也有現代產業產能過剩。三是相對性，由于我國中低收入階層占大多數，而廣大消費者由于購買水平低和社會保障體系不健全，消費需求難以得到滿足，消費能力不能充分釋放，因而出現消費資料相對性產能過剩。四是體制性，根據新華社記者調查，目前有近四成的鋼鐵產能屬于違規項目，電解鋁行業近年來新增的1800萬噸產能中，由國務院相關部門審批的僅80萬噸；在國務院相關部門沒有審批的情況下，違規新增水泥產能8億噸。五是潛在性，這一輪產能過剩還伴有大量的在建產能，許多經濟技術開發區的土地供大于求，招商引資十分迫切，引進的項目絕大部分仍然屬于傳統產業，預示著我國產能過剩問題可能進一步加劇。

2 我國產能過剩的三個重要原因

2.1 地方政府的行政推動

2008年以來，地方政府在產能過剩中作用更加凸顯。在資金密集型行業中，比如鋼鐵、水泥、造船等基礎性制造業，投資規模巨大，GDP提速突出，但是經濟效益大起大落，民營資本通常不愿貿然進入。戰略性新興產業，如多晶硅、風電設備、新材料等新興行業，也因為市場容量有限競爭過于殘酷，如果沒有地方政府的大量投入和積極推動，也不至于出現目前明顯過剩的局面。2009年國家出臺的產業振興計劃，一些地方政府不顧當地實際情況，也跟風出臺政策鼓勵、支持一些落后產業的發展，造成各地產業重復投資現象嚴重。以重化工業為投資導向的結果，契合了地方政府經濟行為的短期化傾向，在短期內抬高了地方的GDP，迎合了以GDP為核心的政績考核要求。

2.2 經濟運行的下行壓力

2001-2008年，我國經濟增長年均11%，2010-2013年，我國年均增長8%，經濟下行壓力凸顯，并呈現“常態化”趨勢。然而，我國的產能儲備確實是在本世紀初，傳統產品快速增長出口，重化工業快速增長基礎設施，特別是房地產市場畸形發展的情況下產生的。而在2008年以后，國際金融危機致使國際市場貿易下降，我國以出口拉動經濟的局面不再存在，大量外需產能很快暴露出來。由于我國消費和投資需求后勁不足，在投資增長率不斷出現回落情況下，依靠投資拉動經濟的方式顯然已經過時。

2.3 政府服務的信息偏差

首先，政府基本公共服務整體屬于“投入型”而非“效率型”，政府對公共服務投入的增長速度落后于總體財政支出增長速度，公共服務發展速度落后于整體經濟增長速度，公共服務供給數量和質量落后于公眾現實需求，從而造成企業不能在信息充分的基礎上作出科學規劃或理性的投資決策。其次，政府的政策傾向性很容易造成所有企業投資某行業的生產能力的總和超過未來市場的需求，從而出現產能過剩，另外，政府支持大企業規模生產的導向也容易影響企業規劃適度超前于市場需求，從而造成市場需求下降后引發的產能過剩。

3 破解產能過剩的基本思路

一些專家認為，強制性淘汰企業產能極有可能遭遇地方政府阻礙，行政性指令只是短期對策，要從根本上化解過剩危機，還需要依賴市場機制改革生產要素價格，實現行業充分競爭，推動產業升級。因為最有效率的機制是市場機制，真實的供給和需求能夠引導資源分配，政府需要消除阻礙市場機制的體制，取消不合理的保護和補貼，產能就會慢慢達到均衡。這可以從上世紀90年代產能過剩的電子和服裝等行業，經過幾輪競合最后形成供需平衡格局中得到證明。

要達到這樣的效果就需要發揮市場的出清作用。即在經濟下行周期，讓那些沒有訂單、效率低下的企業被高效企業并購，解決過剩產能問題。需要建立和完善真正市場化的資本市場，承擔并購重組的責任。對于行業內產能過剩的企業，不管國企民企，低效企業都應堅決被淘汰出局，唯有如此，產能過剩的形勢才有扭轉之機。

另外，進一步分析我國產能過剩的情況會發現，我國的產能過剩基本處在低端產業，因此，淘汰低端產業、擴大高端產業也能夠一定程度上解決產能過剩問題。從我國進出口的格局看，雖然我國進出口占到了GDP的35%～40% ，但我國的凈出口一般只有GDP的6%～7%。這說明我國內需是有的，但自身的生產滿足不了這一部分需求。如果我國能夠調整自己的產業結構，把這一部分產品改由國內提供，那么我國的過剩產能就會明顯下降，因此，化解產能過剩的一條重要途徑是加快低端產業向符合內需的高端產業的轉型升級。

此外，單純依靠市場治理產能過剩的思路，在淘汰落后產能過程中代價巨大，而且對于潛在產能過剩問題會毫無建樹，因此，我國更加需要建立解決產能過剩的長效機制，以解決不斷產生的新的產能過剩難題。

4 構建防治產能過剩的長效機制

總的來看，長效機制應該至少包括采取市場化的破解思路；減少地方政府的投資沖動；把體制性的治理作為重點；執行緊縮性的貨幣政策；制定預警式的產能評估制度以及建立適宜的宏觀調控機制等六個方面內容。

4.1 建立以市場為基準的產能過剩治理思路

產能過剩難點在治本，關鍵在于要讓市場的矯正機制充分發揮出來，政府在其中適度而為。歸納幾個治理思路，第一，要把產能過剩問題交給市場機制去調節。就是說，現在政府的“手”不要急于去扭曲產能過剩這個問題，企業基于市場壓力會選擇退出、重組和轉移，關鍵要敢于放棄過去的利益，客觀上形成大的倒逼機制，是讓市場機制充分發揮作用。第二，要通過節能減排等制度的執行力度解決過剩產能，即對高污染高耗能產能業要制定嚴格準入制度和懲罰制度，而不能僅在規模限制上下工夫，由此能夠解決大部分“兩高一資”（高污染、高能耗、資源性產業）產業過剩的問題。第三，推動兼并重組解決產能過剩。主要需要解決跨地區重組金融手段不足、稅收等政策障礙，相關部門應創造政策便利，打破地區限制，為企業提供一些金融工具，減少稅收壓力。與此同時，還要提供一些退出援助機制的思路，主要是解決好企業職工的社會保險和再就業培訓等問題，這對傳統型老企業化解產能非常重要。

4.2 降低地方政府投資擴張沖動是減少產能過剩的著力點

地方政府的投資沖動來自其自身的經濟利益，也來自于多年來經濟開發的階段性。因為各地經濟技術開發區的不斷擴大，較大面積的土地已經成為“七通一平”的熟地，亟待招商引資。因為地方政府投入了大量借貸資金，所以自然有投資需求的沖動，并不單純是因為地方政府追求GDP政績考核機制和官員晉升體制的因素。要消除地方政府干預企業投資的強烈動機，一是對地方政府政績考核進行立法，用法律規范強化政府投資行為。從主要考核GDP指標轉向全面客觀考核政府治理水平，從政府內部自上而下的自我考核轉向內、外考核相結合，讓廣大公眾有更多的建議參與權，把經濟發展質量、能源資源消耗和人的全面發展情況等作為主要考核指標。二是優化中央與地方之間的財稅分配，在“營改增”基礎上，減少地方政府對基本公共服務的責任，擴大中央政府對民生問題的支付比例，由中央政府支付全國基本公共服務均等化的費用，使地方政府的財力和事權相匹配。三是切實減少政府對產業發展的干預，凡涉及政府對企業的補貼、稅收優惠或返還、提供優惠貸款等行為，都應該逐步減少并且公開公示透明。同時，嚴禁地方政府給所有企業下增長指標。

4.3 深化體制改革，從源頭上抑制產能過剩

針對我國產能過剩行業發生在“國家壟斷”行業和“國企主導”企業的現實情況，應從體制上解決好國有資產在使用、管理、監督、考核、問責、獎懲等方面的問題，但是說到底，世界所有經濟體國家國有企業的效率低下問題都沒有解決好，因此，最主要的還是應該鼓勵民間資本參與過剩領域國企的兼并重組，將不適應市場需求的生產能力，通過產權轉換，調整、轉化為有效供給能力。中央政府要支持地方國企的跨地區兼并重組，以及民營企業參與國企重組。在財稅分配方面，可在維持原納稅渠道不變基礎上，實現增值稅和所得稅統一計算、分級管理、就地預交、稅收分成、產值分開統計等跨地區并購的稅收制度。

4.4 采取貨幣緊縮政策，清除過剩貨幣化解產能過剩

清除過剩貨幣是破解產能過剩的必要條件之一。因為我國存在政府擔保或存款保險制度，要想清除過剩貨幣不能采取銀行破產的辦法，只得提高法定存款準備金率，限制銀行貸款規模，壓縮我國外匯儲備規模。因此，建議鼓勵我國企業和個人對外投資，大量進口關鍵原材料和能源，購買外國先進技術等消化更多的過剩貨幣。在去產能的過程中，政府在貨幣政策上不能太寬松。國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣表示：“從宏觀角度來講，只要經濟運行在合理區間，就應該保持穩健的貨幣政策，這有利于化解產能過剩”。

4.5 建立產能利用率評估和預警制度

建立一個真實全面反映我國產能過剩情況的監控系統，必須對現有統計制度進行改革并形成評判體系。國家統計局應該發揮更多的職能作用，建立與產量指標相配套的全社會銷量和庫存數據采集系統，將現行的產業統計、景氣指數分析與產能利用率評價結合起來，逐步建立起統一的行業產能過剩評估指標體系和預警系統，定期發布行業預警報告。讓企業和投資者及時準確地了解行業產能及相關信息，理智決策進入或退出市場行為；商業銀行據此控制信貸投向和規模，防止投資過度，規避金融風險；政府則撤出直接參與產業發展的一線地位。

4.6 建立與市場經濟體制相適應的宏觀調控機制

主要包括：創新財稅體制，消除地方政府熱衷參與經濟建設的動力根源；創新公共資源配置機制，推進公共資源產品市場定價機制，消除政府低價占有、壟斷占有行為；創新經濟與社會發展戰略，制定有利于協調發展的現代產業政策、減少“兩高一資”產品的發展空間；建立鼓勵技術創新的機制，建立知識產權法院，加快與軌跡國際接軌速度，消除不利于企業技術創新的體制因素；創新管理，加快建立服務型政府管理的新機制。

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