熱問題的冷思考

——關于我國城鎮化道路的反思與探索王 守 智

（中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032）

熱問題的冷思考

——關于我國城鎮化道路的反思與探索王 守 智

（中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032）

隨著經濟發展方式轉型形勢的日益明朗，城鎮化問題也成為未來我國擴大內需、推動經濟持續發展的強勁動力和熱門話題。然而近些年，我國在探索城鎮化發展道路上，由于發展方式的誤導，衍生出了諸如大中城市普遍出現交通擁堵、人口膨脹、就業難、貧富差距大和環境污染嚴重等“城市病”問題，而中小城市、小城鎮和農村則出現發展相對緩慢的困境，城鄉二元格局一度拉大，甚至誘發了農村的“空心化”以及一系列的留守人口問題。基于對這些熱點社會問題的冷思考，一方面既要繼續推動城鎮化的發展，同時，也要實事求是、與時俱進，探索出一條中國特色的新型城鎮化道路。

城鎮化；以人為本；科學發展；冷思考；反思

一、熱問題：對我國城鎮化發展道路的審視與反思

近些年，隨著國際和國內形勢的不斷發展和變化，我國城鎮化問題正越演越熱，對于其重要意義也一再被提升。“城鎮化是中國‘最大的內需’”﹑“城鎮化是未來中國經濟社會持續健康發展的動力源”﹑“城鎮化是實現中國現代化進程的必由之路”等等評論，更將“城鎮化”發展推向了一個新的戰略高度。

（一）“熱”源于加快轉變經濟發展形勢的需要

長久以來我國城鎮化的發展，由于受到各種體制因素和歷史因素的影響，尤其是地方政府在盲目追求“土地財政”和政績的雙重驅動下，不惜以犧牲農民利益為代價，強力推動城鎮化。在經濟得到高速增長﹑城鎮化率得到快速提升的同時，對自然﹑資源進行掠奪性的開發，造成經濟效益與生態效益的嚴重失衡。這也體現了傳統的城鎮化發展方式過分偏重物質層面而忽視精神層次，忽視了的人的城鎮化這一本質。據統計，全國城市建成區面積由1981年的7438㎞2增加到2008年的36295㎞2，年平均拓展速度為6.3%，遠高于同期城鎮人口的年增長速度4.21%和城鎮化的年增長率3.11%。一些地方超出了資源環境承載能力來發展城市，導致人口﹑土地﹑資源﹑環境的矛盾日益突出。尤其是水及其帶來的問題更為嚴重。許多城市河流水質劣于五類，部分地區地下水也已受到污染，江河湖泊環境變差，水質性缺水嚴重，區域性水資源供求矛盾尖銳。國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英說，我國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴重缺水。還有就是由于工業生產﹑交通運輸和生活排放的二氧化碳﹑二氧化硫及其他氮氧化合物的不斷增加，導致空氣污染嚴重。從2013年初至今，全國不少城市尤其是華北地區的城市出現了時日長久﹑嚴重污染的霧霾天氣，波及25個省份，100多個大中型城市，全國平均霧霾天數創52年來之最。還有生態系統的逐步退化。目前，全國一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90% 以上的天然草原退化，相當一部分城市的環境容量處于嚴重的超負荷狀態，這使城鎮化中的可持續發展問題提上了日程。

同時，過去經濟的高速增長所依賴的“人口紅利”﹑“土地紅利”也正逐步減弱。根據國家統計局發布的一項數據顯示，2012年我國15-59歲勞動年齡人口為93727萬人，比上年減少345萬人，占總人口的比重為69.2%，比上年末下降0.60個百分點。2013年，我國老年人口數量更突破了2億大關，達到2.02億，占全國總人口的14.8%。勞動力日益短缺，撫養人口逐步增加，也給城鎮化發展帶來了巨大障礙。還有土地資源，一些地方錯誤的理解“城鎮化”，誤以為城鎮化就是“攤大餅”式的空間擴張形態，盲目建設大馬路﹑大廣場﹑大廠區﹑標志性建筑等，最終浪費了大量的土地資源。包括我國耕地面積也在不斷減少，從1996年的19.51億畝減少到2007年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.38畝。另據國土資源部發布的《2009中國國土資源公報》顯示，2009年，全年新增建設用地指標安排量比上年增加，全國預審﹑批準﹑供應建設用地同比增速均在40%以上。另外，我國一些城市對征用來的土地的利用率很不充分，據有關部門調查，低效率用地是5900多萬畝，占用地總面積的12.3%。如果提高土地利用標準，低效率用地的比重還會大得多。大多數城市的密度偏低（特別是城市就業密度），城市建筑物以低層建筑為主，城市土地立體空間利用不足，無法充分發揮城市空間人口聚集和經濟活動聚集的功能。按照中國國際金融有限公司2010年的報告，我國新建商品住房平均容積率為1.36，其中一線城市為1.76，二線城市為1.53，三線城市為1.27，四線城市為1.17。而同期香港為4.5，新加坡為3.82，首爾為2.5，東京為2.2 ,美國曼哈頓地區甚至高達12至21。這些都使得我國過去的土地紅利正逐步減弱。我國城鎮化發展所依賴的人口紅利﹑土地紅利都已不再存在。

可見，經濟型的城鎮化發展模式，雖然作出過巨大貢獻，但也帶來了不少的負面效應，尤其是分散化﹑非集約的特點，造成資源的巨大浪費和經濟發展的不可持續。因此，必須要轉變發展方式,要試圖糾正過去經濟過度依賴于資本投資和外部需求的失衡狀態，向擴大國內投資和國內消費的內需型增長模式轉變。而擴大內需的最大潛力就在城鎮化。

（二）“熱”源于自上而下的引導和推動

諾貝爾經濟學家斯蒂格利茨（Stigliz）曾預言：21世紀全球經濟的“兩大引擎”，就是中國的城鎮化與美國的科技創新。事實也正證明了這一點，從二十一世紀以來，黨中央和國務院對“城鎮化”問題日益重視，甚至提高到戰略層面，并頒布了一系列關于推動城鎮化建設的政策和文件。從2000年10月黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》 正式采用了“城鎮化”一詞。到2002年，黨的十六大明確提出“堅持大﹑中﹑小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”[1]（P546）之后，2007年黨的十七大報告又進一步提出，“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉﹑布局合理﹑節約土地﹑功能完善﹑以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”[2]

2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》再次強調：“堅持走中國特色城鎮化道路，發揮好大中城市對農村的輻射帶動作用，依法賦予經濟發展快﹑人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。”[3]2010年黨的十七屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，提出要“優化格局，促進區域協調發展和城鎮化健康發展”。

而黨的十八大報告更指出“堅持走中國特色新型工業化﹑信息化﹑城鎮化﹑農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合﹑工業化和城鎮化良性互動﹑城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化﹑信息化﹑城鎮化﹑農業現代化同步發展”。[4]2012年中央經濟工作會議習近平總書記首次提出“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務”，并將城鎮化列入新一年經濟工作的主要任務，指出“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約﹑智能﹑綠色﹑低碳的新型城鎮化道路”。[5]2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展﹑產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力”。[6]并在12月專門召開中央城鎮化工作會議，中共中央總書記﹑國家主席﹑中央軍委主席習近平在會上發表重要講話，詳細分析了我國城鎮化的發展形勢，明確了推進城鎮化的指導思想﹑主要目標﹑基本原則﹑重點任務。會議指出，“城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業﹑農村﹑農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會﹑加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義”。[7]

從黨中央和國家一系列政策和文件的出臺和頒布，不難發現，對于城鎮化問題的重視程度在不斷加強，對于新型城鎮化的道路選擇也逐步清晰。自十八大以來，各地相繼出臺了城鎮化發展的規劃和部署，開始掀起了城鎮化發展的新一輪“熱”潮。

二、冷思考：對新型城鎮化發展道路的厘清和探索

從過往我國城鎮化發展模式的質量不高，以及黨中央和國家在重要的政府文件和決議中對于城鎮化問題的重視不斷提升，充分表明，我國城鎮化的發展必須要探索出一條具有中國特色的新路。

（一）從盲目追求速度型向穩步提升質量型轉變

新中國成立之時，我國的城鎮化率是7.3%，當時世界城市化的平均水平是29%，歐美發達國家甚至超過了60%。到1978年改革開放之初，我國的城鎮化率只有17.92%，而此時世界的平均水平已達到38.35%。所以，近些年我國一直致力于城鎮化的提速，并且取得較大成效。以2002年—2012年我國的城鎮化水平變化情況來看（如下圖所示），到2012年城鎮化率達到52.57%，城鎮人口達到7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平。

而國際上城鎮化率從20%到40%的變化，英國用了120年，美國用了80年，中國僅用了22年。然而，根據中央農村工作領導小組副組長﹑辦公室主任陳錫文的理解，我國的城鎮化水平是不實的，或者說是存在“泡沫”的。原因在于我國目前統計的城鎮人口實際上包含了大量在城鎮常住的農民工。以我國目前進城務工的農民大約是2.5億計算，其中一半以上都只是常住人口而非戶籍人口。所以，雖然我國人口城鎮化率達到了52.57%，但是如果按戶籍來算，城鎮化水平大概只有35%左右。

且城鎮化水平與城鎮化率是不能等同的，城鎮化速度不是越快越好，城鎮化率亦非越高越好，它是有峰值的。從國際經驗來看，美國城鎮化率2005年是80.8%，2011年為82%，年均增長僅為0.2%，幾乎是停滯的；英國的城鎮化率在2005年已達到最高值90%以上，之后城市人口比重逐年下降，2010年下降為79.5%。所以有專家通過模型，預測到2040年我國城鎮化水平將達到70%-75%，就達到了峰值，自此，城鎮化率的提升將不再反映現代化水平，甚至會出現“逆城鎮化”。

近些年我國城鎮化率的增速雖然較快，但也隱藏著不少質量問題。如城鎮規劃缺乏科學性和合理性，出自“長官意志”的多；產業結構不盡合理，第三產業所占比重較低，經濟實力不強；城鎮盲目追逐空間的擴張，占用了大量土地資源，造成了極大浪費；城鎮就業﹑醫療﹑養老﹑教育等社會問題日益突出；城鎮管理水平低，管理成本高等。[8]（P2）

所以說，“實現城鎮化是一個長期的過程，在一定時期內，一個國家或地區城鎮化推進的速度，必須與其工業化的進程相適應，與其發展水平和經濟實力相匹配，超出了這個能力很可能會出現就業不足﹑貧困人口增多﹑兩極分化嚴重等問題，對經濟發展﹑社會穩定﹑人民生活都會帶來嚴重影響。推進城鎮化，要從中國的實際出發，總結經驗教訓，量力而行，不能超前。”[9]近期召開的中央城鎮化工作會議也明確指出，“確定城鎮化目標必須實事求是﹑切實可行，不能靠行政命令層層加碼﹑級級考核，不要急于求成﹑拔苗助長”。

拉美國家城鎮化發展的經驗教訓也一再告誡我們，農村人口在短時間內快速流入城市，如果國家缺乏相應的規劃﹑管理和保障措施，必然會造成城鎮化過程的混亂不堪﹑社會不穩定因素增加。[10]因此，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，“要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮要根據實際放寬外來人口落戶條件。注重在制度上解決好農民工權益保護問題”。[11]這標志著我國城鎮化已經進入注重質量的重要階段。

對城鎮化質量有著重要影響的指標很多，其中人均GDP﹑城鎮居民人均可支配收入﹑市轄區人均一般預算內財政收入﹑非農產業產值比重﹑人均財政教育支出等指標，與城鎮化質量是正相關的。因此，新型城鎮化必須從速度型轉向質量型，應著重從城鎮經濟和社會的發展﹑產業結構的調整﹑基礎設施的完善﹑科技文化的發展﹑生活方式的改變﹑環境質量的提高﹑社會保障的建立﹑城鎮管理的加強等方面，[8]（P106）推動我國城鎮化質量的提升，而不是盲目追求速度。

（二）從外延式的空間擴張向內涵式的以人為本轉變

我國在城鎮化和工業化的發展過程中，過于重視“物”的增長而忽視“人”的全面發展，過于偏重城鎮化外延式的空間擴張，而忽視了城鎮化的內涵所在和核心問題是“人”的城鎮化，由此也引發不少社會問題。如2億多進城農民工長期處在“半城鎮化”狀態，生活無根化；世界罕見規模的農民工周期性“候鳥式”流動，造成了諸如留守兒童教養問題﹑留守老人贍養問題和留守婦女婚姻家庭問題；有的地方搞“遷村并點”，強制農民“進城”﹑“上樓”﹑“騰地”，引發大量社會矛盾和群體性事件。還有的城市網點缺乏，生活不便；有的城市房價高漲，居住緊張；有的城市交通擁擠，出行不暢；有的城市上學困難，就醫困難等等。[12]（P244）

兩千多年前，古希臘哲學家亞里士多德就說過：“人們為了活著，聚集于城市；為了活得更好居留于城市。”[13]因此，新型城鎮化要以人的城鎮化為核心，突出人在城鎮化進程中的“目標主體”﹑“價值主體”﹑“動力主體”﹑“責任主體”等多重主體性地位，堅持城鎮化發展為了人民群眾﹑城鎮化發展依靠人民群眾﹑城鎮化發展以人民自身素質和能力的提高為前提和基礎﹑城鎮化發展成果由城鄉居民共享。[14]

1.戶籍門檻的放寬：解決農民“進得來”的問題

制約我國城鎮化的主要因素是二元結構的城鄉制度體系，其中最重要的是以戶籍為標志的身份隔離。從建國之初到改革開放之前，由于嚴峻的國內外形勢，使得我國城鎮的生產﹑生活資料極度匱乏，城鎮化水平也相對較低。為改變這一局面，我國實施了趕超型發展戰略和政府主導型發展模式，將有限的資源向工業部門進行配置和整合。因此，就把“目光伸向了廣袤的農村，以工農業產品價格‘剪刀差’﹑對農村征收高額稅賦（包括實物稅）﹑低投資﹑轉移農村金融資金﹑不在農村實行福利保障制度等辦法，將農業剩余或農村剩余強制轉為大中城市的工業化原始積累”。[15]在1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。“按照戶籍制度將全國人口分為農業人口和非農業人口，并依此在經濟﹑政治﹑文化﹑教育﹑衛生等一系列具體方面實行不公平的國民待遇”。[16]這一制度壁壘，構筑了城鄉二元的鴻溝，成為阻礙我國城鎮化進程的最直接原因。從此，戶籍制度就像一堵無形的高墻，將人們涇渭分明地分割成了兩種身份：農民和市民，城鄉之間的人口流動長期處于凝固狀態。

隨著我國經濟社會的不斷發展，戶籍制度對人們的束縛與制約雖然在某些方面有所減弱，但長期的二元社會結構在事實上已經造成城鄉居民在知識文化﹑能力素質﹑價值觀念以及生活方式等諸多方面存在的顯著差別，再加上城鎮之中各種正式與非正式制度的影響，都直接或間接導致了農村富余勞動力進入城鎮之后無法很好與城鎮有機融合。同時，還被人們冠以“農民工”的稱謂，游離于城鎮和農村之間，扮演著“農民”與“市民”的雙重角色，在二者之間處于非常尷尬的“邊緣化”狀態。[17]可以說，“農民工”是計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中的“混血兒”。[18]根據國家統計局《2012年我國農民工調查監測報告》，2012 年全國農民工總量達到 26261 萬人，比上年增加 983 萬人，增長 3.9% 。而城鄉差別的制度根源在于這種二元體制機制，正是城鄉二元結構的體制，帶來了城鄉居民的地位﹑身份﹑權利﹑義務的非對等性。[3]因此，推進我國新型城鎮化的發展，首先就要打破戶籍制度的藩籬。

一是要解決城鄉戶口性質統一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度的根源不在于戶口本身，而是附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局。因此，優化戶籍制度，首先就要剝離這些不平等福利制度，將外來人口統一納入本地各項社會管理，促進住房﹑醫療﹑子女教育﹑社會保障等基本公共服務均等化。二是要把符合條件的農民工逐步實現在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮的戶籍限制。以具有穩定就業或生活來源﹑固定住所和一定居住年限作為戶口準入制的基本條件。只有打破戶籍制度的藩籬，才能促進城鄉人口合理自由流動，才能減少農村人口流入城鎮的成本，提高農民進入城鎮的積極性，才能改變城鎮化發展緩慢的局面。

2.土地制度的變革：解決農民“離得開”的問題

長期以來，中國農民對于土地有著一種特殊的情節（費孝通稱之為“鄉土中國”），這種“鄉土情節”促使著農民為了土地去參加革命，為了土地不惜犧牲生命，其思想的癥結在于土地是中國農民的生存保障﹑生活依靠，“土地就是咱農民的命根子”。因此，要使農民放心離開農村﹑離開土地，就必須要解決他們的后顧之憂，就必須要加強農村土地制度的改革。同時，隨著市場經濟的發展，城鎮建設用地面積的不斷增多，可供開發的城鎮建設用地面積在不斷萎縮，致使地價﹑房價不斷飆升。近些年，國家一再對房地產市場進行調控，但仍然無法改變土地資源日益緊缺﹑土地紅利逐漸減弱的趨勢，這也使得城鎮化發展成本不斷攀升﹑城鎮化發展進度不斷趨緩。由此，推進土地制度的改革迫在眉睫。

首先，必須要加快土地資源的市場配置，增加土地供應的透明度，減少政府的過度干預，改觀目前土地市場存在的“暗箱操作”問題。二是加強對工業建設用地的宏觀調控，將零散項目用地引向城鎮工業園區聚集，達到節約集約用地的目的。三是科學調整和修編土地利用總體規劃和城鎮總體規劃。既要保護耕地﹑節約土地，確保國家糧食安全，又要不妨礙城鎮化發展對土地資源的需求。四是嚴格遵循調劑建設用地指標和占補平衡的政策。對于長期閑置的土地，政府有權對其進行整理﹑回收和入庫。五是對于進城的農民，應該允許其在一定時間內保留土地承包經營使用權，或者對其進行有償轉讓，以消除農民離土的后顧之憂，也有利于勞動力資源按市場要求，自由﹑有序流動和配置的管理體制。

3.住房保障的探索：解決農民“住得下”的問題

居住需求是遷移人口的第一需求,但是目前城市商品房高昂的價格是農民工在城鎮安家的又一障礙。僅2009年一年，全國房價平均上漲速度超過25%。一線城市的房價，一套房折合一個工人100年的工資（郎咸平，2010）。據國際貨幣基金組織（IMF）數據顯示，以房價相對薪酬來考量的全球十大最不可負擔的房地產市場中有七個在中國，甚至超過了東京﹑倫敦和紐約。其中六個中國內地城市的一手住宅均價分別為：上海28265元/平方米，深圳27135元/平方米，北京27439元/平方米，廣州16703元/平方米，天津10333元/平方米，重慶7984元/平方米。[19]以房價和工資的比率來反映人們是否能承受這種房價來看，紐約一間公寓價格的中列數是一個普通家庭年收入的6.2倍多。而要想在北京的中心城區買間房子，則需要一個普通家庭25年收入。

此外，參會代表們還參加了“我們的海洋2018” 會議的一系列邊會和展覽，與各國與會者交流海洋保護各相關議題所面臨的挑戰和國際行動的進展，例如海洋塑料污染、珊瑚礁的未來、藍色經濟、藍碳、全球漁業的透明性和可追溯性、可持續海鮮采購鏈。會議最后一天，參會代表們前往珀尼達島海洋保護區實地考察。

目前我國城鄉居民中居住條件最差的莫過于農民工群體。有資料顯示，這類人口中大約22%的人均住房面積不足5平方米，28%的人住房面積在5-8平方米。即上億農民工及其家屬實際住房條件都在城鎮貧困標準之下。普遍居住空間狹小，大多缺乏衛生﹑采暖﹑通風﹑防火等基本設施，環境亂﹑臟﹑差。根據一份資料顯示，在已婚的建筑業農民工中，有3/4的人處于夫妻分居狀態。因此，城鎮化進程的穩步推進，離不開對住房保障制度的探索，以滿足和適應進城農民對住房的需求。一方面要積極探索多種形式的公租房建設和經營模式，鼓勵用工企業建設各種農民公寓或宿舍，以滿足進城農民的基本居住要求。二是可以將剛進城農民納入國家住房保障體系，允許符合一定條件的農民享受政府廉租房﹑經濟適用房﹑限價商品房等政策。三是對于居住在城郊的農民以及城中村的農民，可大力推動宅基地換房，來解決目前在城鎮買房難﹑買房貴等問題。四是通過建立﹑完善農民住房公積金制度，允許有條件的農民申請住房公積金貸款，來解決其居住難的問題。

4.就業渠道的開拓：解決農民“能就業”的問題

就業是民生之本，非農就業則是城鎮化之本。農民來到城市之后，一個關鍵的問題就是如何在城鎮生存下去，如何維持生計的問題。但現在進城的農民所擁有的個人資源和社會資源都比較欠缺。據統計, 進城的農民, 80%都是初中和小學文化水平。而且他們絕大部分沒有接受職業技術教育。文化知識和職業技術這些個人資源，是他們在城市就業的一個很大障礙。同時，農民在城市舉目無親,與城市人的交往很少,社會交往比較單一,在城市獲取就業資源的渠道有限,所能取得的社會資源少,就業資源匱乏。再加上每年大量的高校畢業生加入到就業隊伍之中，也進一步加劇了就業形勢。據統計，2013年全國有699萬高校畢業生就業，也被業內稱為“史上最難就業年”。這些都加大了農民來到城市找工作的難度，從而成為農民城鎮化的最大顧慮。中央城鎮化工作會議也指出，要“推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。

因此，必須要實施積極的就業政策，廣泛開辟就業渠道，為農民工及其家屬提供盡可能多的就業崗位，這也是城鎮化發展中一個至關重要的環節。一是要建立就業培訓機制，提高農民進城就業的技能。二是要健全用工信息發布機制，讓農民能夠多渠道了解就業信息。三是要建立激勵機制，鼓勵勞動密集型企業雇傭農民。四是要完善剛進城農民的維權機制，確保其合法權益。五是要推動創業扶持機制，鼓勵農民以創業帶動就業。作為城鎮，必須通過積極發展中小企業，壯大民營經濟，促進第三產業發展等方式，盡可能為進城農民創造更多就業機會。甚至可以將針對中小企業的減稅政策和解決農民就業結合起來，從而鼓勵更多企業吸納農民進廠打工。城鎮的基礎設施建設﹑交通運輸設施建設以及其他公共服務設施建設也盡可能使用進城的農民，來解決其生存依靠。

5.社保制度的完善：解決農民“過得好”的問題

過去由于戶籍隔離制度，導致農民﹑農民工無法享有與城市居民同等的地位﹑權利和社會保障權益。因此，新型城鎮化的發展必須要重視進城農民在醫療﹑養老﹑失業﹑子女教育﹑經濟適應住房等方面的需要，使農民工享有與城市居民同等的社會保障權益。

改革開放以來，從中國農村走出來的“農民工”群體，為城市建設和城市經濟發展做出了重要貢獻。但是由于受到自身素質和能力的限制，導致他們只能在城市中從事一些最臟﹑最苦﹑最累﹑最危險的工作，且勞動強度大，工作時間長，拿到的工資待遇卻少之又少，甚至還拿不到工資。并且其勞動安全條件也極差，發生職業病和工傷事故的比例高。農民工在與企業主談判中處于弱勢地位，權益受到損害的現象大量發生。據調查顯示，農民工在城市參加養老保險的比例不到20%；在城鎮參加醫療保險的比例也不到20%；農民工是工傷發生最高的群體，但是參加工傷保險的比例不到20%；失業保險不到10%。[20]因此，必須要積極探索適合城鎮化建設特點的社會保障制度改革。一是建立最低生活保障制度。用以維持其最低生活標準，防止由于缺乏生存依靠而引發的社會不穩定因子。二是建立農民工養老保險機制。以解決農民在城鎮高額的生活成本與收入普遍偏低帶來的反差，切實減輕農民進城之后的負擔。三是建立農民工工傷賠償機制。以緩解各種職業病給剛進城農民家庭帶來的巨大壓力，同時，也督使用工單位更加注意用工過程中的安全保護措施，大大減少農民工工傷事故的發生頻率。四是建立農民工大病醫療部分社會統籌的保障機制。費用除個人繳費和地方財政給予一定支持以外，還應動員各種社會力量，包括紅十字會﹑社會保障基金等，來減輕農民工大病治療的沉重負擔，消除農民在城鎮化進程中的種種顧慮。

（三）從一邊倒片面化發展向全面協調可持續發展轉變

1.工業化﹑信息化﹑城鎮化和農業現代化：“四化同步”

改革開放以來，中國工業發展一直保持著較快的增速，但工業化率并不高，工業化的任務遠沒有完成，尤其是在技術創新和產業升級方面發展緩慢。我國的城鎮化水平雖然突破了50%，但遠低于發達國家近80%的平均水平。且大部分進城的農民工只實現了地域轉移和職業轉換，他們的身份和所享受的社會保障并沒有改變，仍然處于“半城鎮化”的尷尬境地。根據國際經驗，合理的城市化率與工業化率的比值范圍在1.4-2.5之間，而我國城市化率與工業化率的比值從1978年的0.41發展到到2011年的1.28，尚未進入合理區間。農業現代化水平更滯后于工業化﹑城鎮化發展，突出表現在“農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快”，“三農”短板現象依然明顯，城鄉居民收入差距依然較大，農業現代化亟待發展。2009年，城鄉收入差距甚至一度高達3.33:1，根據國家統計局的數據，2012年城鄉居民收入比為3.10:1，城鎮和農村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。[23]21世紀是信息世紀，但是目前我國信息化與工業化﹑農業現代化﹑城鎮化的融合還不夠。因此，黨的十八報告指出，要“堅持走中國特色新型工業化﹑信息化﹑城鎮化﹑農業現代化道路”，“促進工業化﹑信息化﹑城鎮化﹑農業現代化同步發展”。這更主要是從我國現實國情的出發點，從科學發展觀的視角，從統籌兼顧的方法論，從中國可持續發展的落腳點而做出的科學決策。“四化”是一個整體系統，工業化創造供給，城鎮化創造需求，工業化﹑城鎮化可以帶動和裝備農業現代化，農業現代化則為工業化﹑城鎮化提供支撐和保障，而信息化能有力地推進其他“三化”。

2.大中小城市和小城鎮統籌協調發展

從我國城鎮化發展的實際和經驗來看，片面發展大城市或者盲目發展小城鎮都行不通。尤其是過去偏向城市的城鎮化發展路線，導致大量農村富余勞動力流向城市，人口過度集中于北京﹑上海﹑廣州﹑深圳等大中城市，導致就業難﹑房價高﹑環境污染嚴重等“城市病”問題突發，制約了城市的可持續發展。因此，自黨的十六大報告第一次明確提出，城鎮化要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”。到黨的十七大報告再一次重申。到《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確指出，要“積極穩妥推進城鎮化，以大城市為依托，以中小城市為重點，促進大中小城市和小城鎮協調發展，堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃，促進城鎮化健康發展”。大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化發展模式成為我國城鎮化積極健康發展的主要路徑。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，必須在數量上﹑結構上要合理，在空間上要布局得當，有條件的地區盡可能依托城市群﹑城鎮網發展，才有助于形成科學合理的城鎮化體系，從而更好地發展城市之間﹑城鄉之間的經濟聯系，發揮城市群和城鎮網的群聚效應﹑大中城市的輻射帶動作用﹑小城鎮的農村經濟和文化中心的作用，在大幅度提高城鎮化水平的同時消除或減少“城市病”，促進城鄉經濟的協調發展。

3.堅持城市和農村“兩條腿”走路

城鎮與鄉村作為一種非均質的地域經濟空間，是人類賴以生存﹑活動和發展的地域實體。[22]它們之間既有各自的運動規律，同時，又是一個互相依存的對立統一體。當前，我國城鄉之間還存在諸多問題，如一些地方城鎮化發展缺乏城鄉統一規劃，城市發展和農村發展 “一頭重﹑一頭輕”，出現了教育均衡問題﹑醫療服務問題﹑文化設施建設問題等，都不同程度地影響到城鄉居民在公共服務方面的需求；還有些地方城市反哺農村力量不足，出現了鄉村飲水問題﹑垃圾處理問題﹑道路通行問題﹑環境污染問題等，都不同程度地影響到農民的生活質量和水平；甚至有些地方過多占用耕地，違背農民意愿進行“遷村并點”，導致農民“被上樓”﹑“被騰地”，損害了農民的利益，束縛了農業發展，影響了城鄉一體的發展路線。之所以出現這些問題，關鍵在于我國過去城鎮化走的是一條“重城市﹑輕農村”﹑“城鄉分治”的發展道路，最終導致城鄉二元格局不斷拉大。新型城鎮化的最終目標就是要破除城鄉之間的樊籬，促進城市與農村發展的協調，城市居民與農村居民的和諧相處，實現城鄉一體的城市中國，即整個國家城市和鄉村基礎設施是一體的，公共服務是均等的，整個國家被著上城市的底色，農民擁有與市民相當的知識﹑技能﹑素質和收入以及均等的公共服務，農村也擁有與城市相近的基礎設施。[23]因此，必須要把城鄉一體置于城鎮化模式的核心位置，沖破在要素流動﹑資源配置和行政管理方式方面各種不利于落實科學發展觀﹑實現城鄉統籌的政策體制束縛，按照實現城鄉互動﹑共同繁榮的目標設計城鎮化發展模式，是實現又好又快發展必然的模式選擇。首先，要對城鄉的基礎設施建設﹑經濟發展﹑公共服務﹑社會管理等進行一體化規劃布局，促進生產要素在城鄉間合理流動﹑公共資源在城鄉間均衡配置。再逐步建立城鄉統一的勞動就業制度﹑戶籍管理制度﹑社會保障制度和公共財政制度等，逐步形成有利于城鄉相互促進﹑共同發展的體制和機制。在城市發展的同時，充分發揮城市對農村發展的帶動作用，加快農村基礎設施建設，推動城鎮基礎設施向農村延伸。同時，要加強農業投入，加大城鎮對農村的產業輻射力度，著力形成合理分工的產業布局，[24]推進農村經濟發展，激發內部蘊藏的巨大潛能，縮小農村與城市之間的差距，實現城鄉資源良性互動﹑城鄉信息良性互動﹑城鄉產業良性互動﹑城鄉市場良性互動﹑城鄉文化良性互動。

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責任編輯：侯德彤

Cold Reflections and Clarification of China's Road to Urbanization

WANG Shou -zhi

( The Party School of Zhanjiang Municipal Committee, Zhanjiang 524032, China )

With the economic development mode transformation being increasingly clear, the urbanization question has become a strong motive force and hot topic in expanding China's domestic demand in the future and promoting its economic sustainable development. However, in China's urbanization in recent years, due to the misleading of development modes, urban diseases have occurred such as traffi c congestion, population explosion, diffi cult employment, the enlarging gap between the rich and the poor, and serious environmental pollution in medium and large cities; meanwhile, in small and medium-sized cities, the development has been slow. In view of this situation, we should continue to promote urbanization while trying to seek truth from facts, advance with the times, and explore a new path to urbanization with Chinese characteristics.

urbanization; people-oriented; scientifi c development

D669

A

1005-7110（2014）01-0036-08

2013-11-28

王守智（1981- ），男，安徽肥東人，廣東中共湛江市委黨校講師，法學碩士，主要研究方向為城鎮化與農村問題。