城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工居住保障機(jī)制研究
——基于浙江實(shí)證調(diào)研的分析和思考

浙江大學(xué)城市學(xué)院 阮 可

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工居住保障機(jī)制研究
——基于浙江實(shí)證調(diào)研的分析和思考

浙江大學(xué)城市學(xué)院 阮 可

十八大報(bào)告以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”這個(gè)概念替代過去的“農(nóng)民工”概念，將其看作與城鎮(zhèn)原住民一樣的“常住人口”，并要求城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全體居民。農(nóng)民工要融入城市社會(huì)，完成向市民轉(zhuǎn)化，其關(guān)鍵是要合理解決其居住問題，如果居住問題不能解決，那么諸如子女教育問題、社會(huì)保障問題、文化生活問題也無從談起。在制度層面設(shè)計(jì)居住保障機(jī)制、發(fā)展保障性住房是農(nóng)民工在城市安居的必要條件。本文對(duì)浙江農(nóng)民工居住的現(xiàn)狀、制約因素、政府保障性措施和經(jīng)驗(yàn)等做了調(diào)研，提出了解決農(nóng)民工住房問題的保障思路，為主管部門制定政策提供參考。

一、農(nóng)民工的居住現(xiàn)狀分析

一是以自行租賃為主。農(nóng)民工工作的職業(yè)形態(tài)表現(xiàn)為：街頭攤販、建筑民工、搬運(yùn)工、個(gè)體戶非正規(guī)部門就業(yè)者以及正規(guī)部門里的臨時(shí)工等。浙江農(nóng)民工的居住方式形態(tài)眾多，主要包括：?jiǎn)挝惶峁┧奚?、自行租賃、居住工棚等工作場(chǎng)所、自購(gòu)及投親靠友借住等其他類型。自行租賃比例占到61.7%，用人單位提供宿舍占到20.5%，建筑工地工人集中住在工棚中占12.5%，其他類型包括兩種：一是自購(gòu)住房，主要為在城市里工作多年，有了積累；二是短期投親靠友借住的，這兩項(xiàng)占到5.3%)。

圖1 農(nóng)民工居住方式調(diào)查圖

二是與行業(yè)關(guān)聯(lián)緊密。農(nóng)民工的居住方式體現(xiàn)出職業(yè)特征。在制造業(yè)內(nèi)工作的主要是以18至28歲之間的青年女工，她們一般由單位提供集體宿舍；在另一農(nóng)民工集中的建筑行業(yè)，企業(yè)一般免費(fèi)提供未竣工的房屋或簡(jiǎn)易工棚供其居住。也有相當(dāng)部分居住在工作場(chǎng)所的，這包括休閑服務(wù)業(yè)、洗浴、餐飲等。有家庭的農(nóng)民工希望同配偶住在一起，想擁有一些個(gè)人空間，但往往出于經(jīng)濟(jì)考慮，租不起離工作單位近的住房，因此住在單位提供的宿舍或工棚中。

三是“大分散”、“小集聚”。

城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部成為農(nóng)民工的主要選擇居住地，這占到三分之二以上。究其原因，一是該地域保留了農(nóng)村社會(huì)狀態(tài)的一些特征，如：觀念意識(shí)、生活方式、文化習(xí)俗等，這種生活環(huán)境可讓農(nóng)民工找到心理的慰藉；二是低房租可以降低農(nóng)民工的生活成本。老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)的人際傳播成為農(nóng)民工找房的主要方式，形成了類似江西、安徽、河南等老鄉(xiāng)聚居地。三是政府管理在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村地帶往往存在“失重”狀態(tài)，有著一定寬松的空間和環(huán)境，流動(dòng)人口容易在此集聚，通過地緣紐帶構(gòu)成相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

四是混居為主要模式。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)居點(diǎn)和城中村的環(huán)境惡劣，道路狹窄不通暢、市政配套設(shè)施不完善。從農(nóng)民工的住房面積來看，52.9%以上居住在面積15平方以下的單間，合用廚房、衛(wèi)生間、浴室；30.2%農(nóng)民工居住在15～25平方帶有簡(jiǎn)易廚房、衛(wèi)生間功能的經(jīng)改造的小套住房中，只有5.7%以上從事批發(fā)零售行業(yè)、收入相對(duì)較高并且比較穩(wěn)定的農(nóng)民工居住在40平方以上的小套獨(dú)立住房(見圖2)。

從生活配套來看，農(nóng)民工居住的地方政府行政管理寬松，有自發(fā)形成的農(nóng)貿(mào)場(chǎng)點(diǎn)，農(nóng)民工購(gòu)買生活用品便利，生活雖然簡(jiǎn)易，但都能滿足基本的需求，以杭州文化商城邊的慶隆農(nóng)居點(diǎn)為例，有小型超市16個(gè)、公共浴室5個(gè)、理發(fā)室4個(gè)、戶外臺(tái)球室3個(gè)、電游室8個(gè)，形成了以面向農(nóng)民工消費(fèi)群體的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

從同住人數(shù)的調(diào)查來看，農(nóng)民工以2～4人混住為主（如圖3），占到52%，這包括以家庭為單位，有父母子女共同居住的情況，也包括了以非家庭的組合，如工友、親戚、老鄉(xiāng)等情況。9人以上混住的主要集中在制造行業(yè)和建筑行業(yè)，如服裝廠女工宿舍、建筑工地工棚。

圖2 農(nóng)民工居住面積調(diào)查圖

圖3 農(nóng)民工混住人數(shù)調(diào)查圖

五是融入城市愿望強(qiáng)烈。浙江作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)農(nóng)民工群體尤其是“第二代農(nóng)民工”有長(zhǎng)期居住的吸引力。從調(diào)查結(jié)果來看：有35%的農(nóng)民工是和家屬住在一起的，其群居愿望十分強(qiáng)烈。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，如果有住房補(bǔ)貼或租房補(bǔ)貼的情況下，問是否愿在居住地定居，有62%的農(nóng)民工表現(xiàn)出強(qiáng)烈的留城愿望。農(nóng)民工的心理期望值比較低，同樣反映在對(duì)住房基本要求上也比較低，當(dāng)問及目前的居住現(xiàn)狀是否滿意時(shí)，其中有83%的人對(duì)目前的居住現(xiàn)狀還是比較滿意和滿意的（如圖4），其中對(duì)居住現(xiàn)狀認(rèn)為不太滿意和不滿意的農(nóng)民工群體其年齡區(qū)間在25～35歲為多。另外，個(gè)人月收入在5000元以上的農(nóng)民工群體，購(gòu)房意愿強(qiáng)烈，但認(rèn)為房?jī)r(jià)太高，房?jī)r(jià)是一個(gè)巨大的障礙。雖部分收入對(duì)居住現(xiàn)狀比較滿意的農(nóng)民工也寄希望于政府能夠采取措施使得他們的居住狀況能有所改觀。

圖4 農(nóng)民工居住滿意度調(diào)查圖

二、農(nóng)民工居住保障機(jī)制的思考

一是制定居住最低保障標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于建筑行業(yè)和制造業(yè)雇傭的民工居住問題，政府應(yīng)對(duì)其基本居住條件進(jìn)行硬性規(guī)定，通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等措施，對(duì)居住環(huán)境、人均居住面積、配套設(shè)施、工棚的質(zhì)量等指標(biāo)應(yīng)制定更有針對(duì)性、更為細(xì)致的居住標(biāo)準(zhǔn)，為了改善農(nóng)民工的居住條件，可以考慮推廣使用標(biāo)準(zhǔn)化的活動(dòng)工棚。此外，需要監(jiān)督落實(shí)住建部《建筑施工現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。對(duì)于其他勞動(dòng)密集型企業(yè)，如果以外來農(nóng)民工為主要用工對(duì)象且用工量比較大的，也應(yīng)規(guī)范其居住標(biāo)準(zhǔn)。勞動(dòng)監(jiān)察部門和衛(wèi)生部門等政府行業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)農(nóng)民工食堂、宿舍等設(shè)施的監(jiān)測(cè)和檢查，改善農(nóng)民工的勞動(dòng)條件和居住條件，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，保證農(nóng)民工身心健康。

二是納入城市建設(shè)總體規(guī)劃。目前一些尚未改造的農(nóng)民工聚居地公共設(shè)施不足、違章建筑多、安全隱患多、居住條件惡劣，這確實(shí)給城市管理和社會(huì)治安帶來較大壓力。但城市的“城中村”以民間力量的形式，適時(shí)彌補(bǔ)了政府不能提供足夠保障房的功能，在一定時(shí)期有利于推動(dòng)城市化進(jìn)程的加速。發(fā)展中國(guó)家的“城中村”改造有很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，如果光從城市形象角度出發(fā)去實(shí)施大規(guī)模的“城中村”改造，這往往會(huì)得不補(bǔ)失。要充分考慮“城中村”對(duì)農(nóng)民工居住的承載作用，適度降低改造強(qiáng)度。應(yīng)加大力度推動(dòng)公共交通和軌道交通向主城區(qū)外延伸，增加商業(yè)配套設(shè)施，為農(nóng)民工的出行和生活提供便利。老舊城區(qū)型“城中村”的改造思路可以是“消滅”為主、治理為輔，而城鄉(xiāng)結(jié)合部型“城中村”改造應(yīng)相反，即應(yīng)以“治理”為主、“消滅”為輔，主要措施可采取以下方案：包括出租房屋規(guī)范、提升居住的環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，提高住房質(zhì)量等。

三是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。在財(cái)政金融制度方面，應(yīng)對(duì)為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機(jī)構(gòu)進(jìn)行稅收減免，鼓勵(lì)更多的人參與到租賃市場(chǎng)中來，為農(nóng)民工提供適宜的住房。從金融政策上對(duì)興建農(nóng)民工公寓的私人和機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)惠，如鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為其提供低息長(zhǎng)期的銀行貸款或公積金貸款。重慶“農(nóng)民工公寓”的建設(shè)模式有一定示范性：將現(xiàn)有社會(huì)閑置住房進(jìn)行改建，或?qū)⒌蜋n旅館進(jìn)行改造、完善，或政府采取匹配小額貸款、相關(guān)稅費(fèi)減免或部分出資等形式，對(duì)農(nóng)民工租賃的房屋進(jìn)行綜合整治，其興辦的“農(nóng)民工公寓”吸引了大量農(nóng)民工入住。

四是逐步納入保障性住房體系。在降低保障性住房準(zhǔn)入門檻方面，其他城市已有較好先例，比如南寧市。《南寧經(jīng)濟(jì)適用房管理暫行辦法》于2004年12月發(fā)布施行，該《辦法》充分體現(xiàn)政策靈活性的一面。該辦法規(guī)定：除了符合規(guī)定常住城鎮(zhèn)的無房中低收入家庭外，按勞動(dòng)部門規(guī)定與當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)、企事業(yè)單位簽訂一年以上用工合同的外來務(wù)工人員可以購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。地方政府要進(jìn)一步完善住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房政策、廉租房政策、公共租賃房政策，把在城市居住一定年限、有城市居民相同住房需求、愿意放棄農(nóng)村土地的農(nóng)民工家庭，納入經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房供應(yīng)體系，讓他們享受國(guó)家的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房等優(yōu)惠政策，促使這些農(nóng)民工盡快融入城市社會(huì)，完成市民化進(jìn)程。

五是完善聯(lián)席會(huì)議制度。自2006年以來，各級(jí)政府都建立了農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度或領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在勞動(dòng)和社會(huì)保障部門，該機(jī)構(gòu)對(duì)解決農(nóng)民工工資拖欠、勞動(dòng)安全保障、社會(huì)保險(xiǎn)、子女教育等問題起到了非常積極的作用，但對(duì)解決農(nóng)民工居住問題起到的作用并不突出。解決農(nóng)民工居住問題，首先應(yīng)解決建設(shè)農(nóng)民工集中居住區(qū)的土地、規(guī)劃問題，而政府沒有將國(guó)士、規(guī)劃部門納入農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度或領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，即使已納入的建設(shè)部門，其主要職責(zé)僅限于解決建筑行業(yè)農(nóng)民工的工資保障、勞動(dòng)安全、社會(huì)保險(xiǎn)等問題，對(duì)農(nóng)民工集中居住的問題很少問津，這從根本上制約了農(nóng)民工居住問題的解決?？山梃b信訪工作聯(lián)席會(huì)議制度的做法，在農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度或領(lǐng)導(dǎo)小組下建立專項(xiàng)工作小組，負(fù)責(zé)農(nóng)民工集中居住與管理服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，辦公室可設(shè)在建設(shè)部門，形成各部門各負(fù)其責(zé)、相互配合、良性互動(dòng)的工作機(jī)制。對(duì)此，一些城市進(jìn)行了有益的探索，如蘇州市建立了外來人員集宿化管理領(lǐng)導(dǎo)小組，綜治辦、農(nóng)工辦、發(fā)改委、國(guó)土局、規(guī)劃局、建設(shè)局、公安局、稅務(wù)局、衛(wèi)生局、房管局等相關(guān)部門為其成員單位。

六是實(shí)施分類保障策略。

1.餐飲服務(wù)行業(yè)。餐飲行業(yè)服務(wù)人員總量大，就業(yè)穩(wěn)定，而企業(yè)規(guī)模大小差異也帶來住房條件的差異。對(duì)于該行業(yè)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范集體宿舍條件，避免群租，要求符合當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)定的用于集體宿舍的出租房面積標(biāo)準(zhǔn)。有些用工單位，如果經(jīng)濟(jì)效益較好，也可自建農(nóng)民工宿舍，或者由政府和當(dāng)?shù)氐貐^(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)合資興建服務(wù)人員公寓。對(duì)自行租賃住房的農(nóng)民工，可由用工單位發(fā)放住房補(bǔ)貼。

2.家政、醫(yī)院護(hù)理、物業(yè)管理等行業(yè)。保安、大樓管理人員和清潔工的居住模式可參照餐飲服務(wù)業(yè)的做法等，可在小區(qū)、大樓內(nèi)輔助用房居住，所以，在小區(qū)規(guī)劃中必須把服務(wù)人員住房放在建筑設(shè)計(jì)和小區(qū)設(shè)計(jì)中考慮。同時(shí)，有些物業(yè)公司如果實(shí)力、規(guī)模較大的，可在其管理的樓盤中集中修建公寓，為其所屬農(nóng)民工提供住宿。

3.分散型中小型制造業(yè)。當(dāng)規(guī)模和盈利狀況達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，分散型中型制造業(yè)企業(yè)可規(guī)定其為職工建造公寓和宿舍;而分散型小型企業(yè)，則由企業(yè)對(duì)員工住房提供一定租賃補(bǔ)貼，或者租用政府提供的農(nóng)民工公寓，或者出資改造和完善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民房屋和基礎(chǔ)設(shè)施。

4.大型工業(yè)園區(qū)企業(yè)。大型工業(yè)園區(qū)企業(yè)總體來說具有高新技術(shù)、高利潤(rùn)、資本密集、政策扶持等特點(diǎn)。這類工業(yè)園區(qū)的企業(yè)，應(yīng)負(fù)責(zé)建設(shè)農(nóng)民工公寓和宿舍等，并鼓勵(lì)有能力的職工落戶，為其承擔(dān)保障責(zé)任。

5.建筑行業(yè)。建筑行業(yè)的工作往往是項(xiàng)目式，農(nóng)民工的住房隨著項(xiàng)目變動(dòng)也呈現(xiàn)流動(dòng)性。因此，制定居住標(biāo)準(zhǔn)是改善建筑業(yè)農(nóng)民工住房條件的基礎(chǔ)工作。此外，對(duì)企業(yè)投入職工住房建設(shè)資金比例給予下限制，既可保證企業(yè)合法利潤(rùn)，又能保障農(nóng)民工權(quán)益。還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，這是對(duì)該行業(yè)農(nóng)民工住房保障的有效手段。

農(nóng)民工的居住問題能否順利解決，已經(jīng)成為當(dāng)下各級(jí)政府公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)。完善農(nóng)民工居住保障，不僅有利于提高其在城市中的地位，改善其生活質(zhì)量，解除其后顧之憂，更有利于消除城鄉(xiāng)二元對(duì)立，使農(nóng)民工順利融入城市社會(huì)，引導(dǎo)其在城市安居樂業(yè)，加快城市社會(huì)融合的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的和諧發(fā)展，使其共享城市化的發(fā)展成果，此外還可以體現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有利于“三農(nóng)”問題的解決。

本文為浙江省科技廳軟科學(xué)研究項(xiàng)目“浙江城市化進(jìn)程中農(nóng)民工居住保障機(jī)制研究”成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為2012C35044。