遼寧縣區財政預算公用經費保障情況調查

趙志剛 李寧 伊峰

（遼寧省財政廳，沈陽 110002）

遼寧縣區財政預算公用經費保障情況調查

趙志剛 李寧 伊峰

（遼寧省財政廳，沈陽 110002）

公用經費是部門預算的重要組成部分，是各預算單位保障其機構正常運轉的物質基礎。建立完善的公用經費定額標準體系，不僅有利于貫徹落實國家方針政策，完善公共財政體制，而且對于提高預算分配的規范性、公平性，改進預算編制方法，提高財政資金使用效益，控制政府行政成本，都具有重要意義。遼寧省縣區部門預算改革自2004年全面啟動以來，已經走過了近10年的發展歷程，取得了顯著成效，但是年初預算各縣區公用經費保障水平偏低，已成為制約部門預算改革進一步完善的突出問題。本文基于對遼寧省縣區年初預算公用經費保障水平情況的實地調研，通過對大量數據的深入對比分析，對其中存在的問題進行了深入的剖析，并提出了相應的改進措施和建議。

公用經費 定額體系 保障水平 對策建議

一、公用經費的概念及特征

公用經費是指維持行政事業單位日常運轉而發生的小額服務和商品購買性支出，一般包括：辦公費、水電費、郵電費、取暖費、物業管理費、交通費、差旅費、維護（修）費、培訓費、接待費、工會經費、福利費及其他商品和服務支出。

公用經費預算是部門預算的重要組成部分，是行政事業單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度支出計劃，也是保障行政事業單位正常運轉的行政成本。從預算管理角度來說，公用經費預算是為了滿足行政事業單位職能活動需要的資源分配計劃，是部門履行行政職能和事業發展的物質保障。

公用經費定額是行政事業單位運行過程中日常運轉經費的安排標準，是預算編制和執行的重要基礎之一。定額是為完成某項工作所需支出的社會平均水平的客觀科學反映，它對行政成本控制目標的制定，規范各種費用支出的標準、范圍，都具有重要指導意義。定額是預算理性化的產物，目的在于避免預算管理上的隨意行為和實踐中的基數法與漸進主義。

公用經費的內容取決于市場、技術、工作內容和方式、政府改革等因素，如市場因素之于差旅費，節能減排之于水電費、工作內容和方式轉變之于交通費、物業管理費，預算透明度提升之于公務接待費，地域因素之于取暖費，政府管理改革之于其他費用（勞務費、咨詢費、委托業務費）等等。

二、遼寧省縣區公用經費定額體系建設情況

（一）縣區公用經費預算改革的背景

由于長期受計劃經濟體制影響和政府職能分工體系制約，遼寧省縣區開展公用經費定額體系建設比省本級晚。改革以前，縣區公用經費沒有完善的定額體系，基本都采用基數加增長的方式核定。縣區財政部門每年在核定部門公用經費預算時，是以上年度基數為基礎，考慮下一年度財政收入狀況和各項增支因素，對于不同的日常運轉支出確定一個增長比例和規模，從而確定一個新的基數。由于這種分配方式的隨意性較強，且每年確定支出增長比例和規模時不可能全面考慮各種影響支出的因素，年復一年，基數往往脫離了部門公用經費實際支出水平，導致部門間經費保障苦樂不均現象嚴重。為了深化縣區部門預算編制改革，提高預算編制水平，2004年3月，省財政廳召開了全省縣區預算編制與管理座談會，組織各縣區財政部門結合當前的形勢和任務，認真交流經驗，互相取長補短，積極推動部門預算改革等預算管理中的幾項重點工作，并選取部分縣區開展公用經費定額體系建設試點工作。此次會議的召開，標志著遼寧省縣區部門預算改革工作全面啟動，也標志著縣區公用經費定額體系建設工作正式拉開了序幕。

（二）縣區公用經費定額體系建設的歷程

公用經費定額體系建設是一項復雜的系統工程，具有政策性強、涉及面廣、業務量大、技術要求高的特點。遼寧省縣區公用經費定額體系建設工作是在縣區部門預算改革工作推進的過程中逐步完善的，在省市財政部門的指導下，各縣區財政部門本著積極穩妥、統籌安排、優化細化、循序漸進的原則，深化改革、攻堅克難，兼顧財力和需求，在體系建設方面進行了大量的探索和深入的研究。

2004年，為進一步深化縣區部門預算改革，推進縣區公用經費定額體系建設，探索研究與縣區實際支出水平相適應的公用經費定額標準，省財政廳選取了東港市等5個縣區開展公用經費定額體系建設試點工作，將辦公費、水電費、印刷費等屬于維持機關事業單位日常運轉的經費納入公用經費人均定額體系，并指導縣區嘗試對公用經費定額進行分類分檔管理。

2005年，通過對2004年東港市等5縣區的公用經費定額體系建設試點情況進行總結分析，發現了各縣區部門存在占有公共資源不均衡，支出標準來源不規范，橫向差異較大的問題；并且由于5個縣區樣本量偏小，不具有普遍代表性，結合縣區財政部門反映的問題，省財政廳進一步完善了試點方案，提出分類分檔定額體系的指導建議，同時將試點范圍擴大至13個縣區，即每個市（不含大連）選取一個試點縣區。

2006年，試點縣區數量仍是13個，主要任務是認真總結前兩年的公用經費定額體系建設情況，同時對近3年的公用經費支出決算數據進行測算，分析公用經費預決算之間的差異，進一步修訂試點方案，首次提出了探索縣區部門進行人均定額與實物定額相結合的公用經費定額體系建設方向。

2007年，省財政廳印發了《關于完善和推進市縣（區）部門預算編制改革的指導意見》，進一步完善和規范了縣區財政部門公用經費預算編制的程序和方法。在認真總結13個縣區公用經費定額體系建設試點經驗的基礎上，要求全省全部90個縣區（不含大連所屬縣區，下同）開展公用經費定額體系建設，并明確提出“十一五”期間全省縣區都要實行比較規范的公用經費管理制度。

2008年，縣區財政部門通過近3年對實物定額預算編制的探索和研究，進一步將公用經費定額體系建設工作推向深入，將25個縣區相對成熟、規范的車輛運行費率先實行實物定額管理，為實現資產管理與預算管理相結合奠定了堅實的基礎。同年7月，省財政廳在全面考核各縣區推進部門預算工作總體情況的基礎上，首次對各縣區部門預算編制改革推進工作進行考核，并評選出部門預算編制工作先進單位，予以表彰。

2009年，省財政廳制定了《遼寧省縣區部門預算編制工作考核辦法》，將公用經費體系建設情況納入到考評體系中，進一步推進縣區財政部門完善公用經費定額體系。通過以評促改，各縣區財政部門實施人均定額與實物定額相結合的預算定額管理方式的數量擴大至56個，同時，部分縣區已經對辦公用房的取暖費、物業費和維修費等進行實物定額管理，并制訂了符合本地區實際的公用經費定額管理辦法。

2010年，縣區財政部門繼續大力推進公用經費預算編制科學化、精細化管理，全省近80%的縣區已經將公用經費定額標準按照五大班子類、公檢法司類、一般行政類、普通事業類和教育類等五大類進行分類分檔，其中，公檢法司和中小學的公用經費都能夠按照國家標準進行足額保障。部分縣區財政部門積極開展本級預算單位的資產情況核查工作，通過深入調查分析，及時調整完善車輛和房屋等實物定額的標準。

2011年，在縣區部門預算考評工作深入推進下，各縣區財政部門逐步提高了部門預算定額保障水平，少數縣區初步建立了與實際支出相適應的經費保障體系。公用經費分類分檔也更加科學合理，少數縣區已經開始結合各預算單位的行政履職和事業發展需求制定差異化的公用經費定額明細和標準，優化了財政資源配置，提高了財政資金使用效益。

2012年，為了更好地發揮部門預算評比對縣區公用經費預算改革的推動作用，省財政廳對《遼寧省縣區部門預算編制工作考評辦法》進行了重新修訂，將提高公用經費保障水平作為考評的核心，充分調動了各縣區財政部門提高定額標準的主動性和積極性，在編制2013年部門預算時，各縣區公用經費定額標準均較上年有顯著提高，其中，行政單位人均定額標準大幅提高61.6%；事業單位人均定額大幅提高63.2%，均創歷史新高。

（三）縣區公用經費預算改革取得的成效

縣區部門預算改革以來，在全省各級財政部門的共同努力下，公用經費定額體系從無到有、從簡單粗放到優化細化、從基數增長到科學合理、從開展試點到覆蓋全省，走過了近10年的改革發展之路，目前，基本形成了與縣區部門性質、職能、業務范圍和工作任務相適應的良好局面，既提高了基本支出預算安排的公正性與合理性，也提高了縣區行政事業單位公用經費的保障水平，取得了顯著的成效，主要體現在以下幾方面：

一是定額標準逐步提高，體系建設日趨完善。截止目前，全省共有83個縣區建立了人均定額與實物定額相結合的公用經費定額體系，占全省縣區總數的92%。同時，隨著縣區財政收入和財力的增加，各縣區逐步提高了公用經費定額標準，尤其是對上級文件有明確規定的公、檢、法、司、中小學等部門的公用經費標準，基本上按規定標準予以了保障。經測算，自開展縣區部門預算考評工作以來，全省縣區人均定額平均標準由2008年的1652元/人提高到2013年的5228元/人，增幅達到216.5%（詳見圖1）；車輛定額平均標準由2008年的8260元/輛提高到2013年的23240元/輛，增幅達到181.4%（詳見圖2）。

圖1 2008年—2013年全省縣區人均定額平均標準增長情況圖

圖2 2008年—2013年全省縣區車輛定額平均標準增長情況圖

二是實行部門綜合預算，預算編制完整性不斷提高。目前，全省大部分縣區能夠將與財政部門有經費繳撥關系的行政、事業單位預算內、外資金均納入部門預算管理，按照行政隸屬和財務隸屬兩個因素，合理設置一、二級預算單位。部分改革先進縣區已經能夠將上級財政提前告知的財力性轉移支付補助、專項轉移支付補助等全額編入本級預算，提高了部門綜合預算編制的完整性，強化了部門綜合預算約束機制。編制范圍的擴大和編報口徑的明確使各部門“家底”有了清晰、全面的反映，同時統籌安排各項資金，不僅增強了部門預算的綜合性和完整性，也有利于統籌考慮事業的改革和發展，為公共支出安排逐步走向合理化奠定了堅實基礎。

三是制定預算管理制度辦法，預算編報行為更加規范。大部分縣區能夠結合本地區實際情況，制定了《基本支出管理辦法》、《項目支出管理辦法》、《部門預算編制規程》等制度辦法，對編制部門預算的基本政策、主要內容、編報程序做出了具體規定，為編制規范的部門預算提供了制度保障。全部縣區都通過使用“E財”部門預算編制軟件和國庫集中支付系統，構建了更加透明、有效的財政運作管理平臺。全部縣區均根據省財政廳《關于完善和推進市縣（區）部門預算編制改革的指導意見》有關工作要求，按照“兩下一上”的程序編報部門預算，研究制定了推進部門預算編制改革的制度辦法和實施方案，明確本地區改革的總體工作思路，工作步驟和方式方法，對實施部門預算改革的基本政策、主要內容、編報程序做出了具體規定，逐步建立較為完善的部門預算編制工作規程，為規范部門預算工作提供了制度保障。

四是強化了預算約束，財政預算的計劃性和嚴肅性得以增強。傳統的縣區功能預算實行資金切塊安排，財政資金很大一部分是在執行中隨用隨批。縣區部門預算改革打破了基數法，實現了綜合預算、零基預算方法的突破，采用了定員定額和項目庫管理的方式進行編制，初步實現了預算資金管理的標準化和規范化，改變過去層層切塊的做法，提高了年初預算到位率，財政保障程度也逐年提高，有效地支持了經濟和社會事業較快發展。同時，國庫集中支付制度和政府采購制度的推進有利于加強對部門預算的控制與監督，有效提高了預算執行的嚴肅性。

三、遼寧省縣區年初預算公用經費保障水平情況分析

（一）公用經費保障水平分析

盡管縣區公用經費預算改革取得了一定成效，各縣區公用經費定額標準也在逐年提高，但通過數據對比分析，我們發現，目前我省縣區公用經費定額標準的制定仍不夠科學完善，年初預算經費保障水平與實際支出差距較大。以2013年縣區部門預算數據為例：

人均定額方面，2013年全省縣區行政單位人均定額均值為5228元/人，與上年的3235元/人相比，提高了61.6%，2013年全省縣區行政單位人均經費保障率為26.8%，與上年的19.8%相比，提高了7%，其中，經費保障率在60%以上的縣區僅有15個，占全省縣區總數的16.7%，大部分縣區經費保障率在60%以下（詳見圖3）；2013年全省縣區事業單位人均定額均值為4628元/人，與上年的2836元/人相比，提高了63.2%，2013年全省縣區事業單位人均經費保障率為23.7%，與上年的17.4%相比，提高了6.3%，其中，經費保障率在60%以上的縣區僅有12個，占全省縣區總數的13.3%，78個縣區經費保障率不足60%（詳見圖4）。

圖3 2013年全省縣區行政人均保障率分布圖

車輛定額方面，2013年全省縣區部門預算車輛定額平均值為23240元/輛，與上年的22167元/輛相比，提高了4.8%；2013年車輛經費保障率為48.6%，與上年的47.3%相比，提高了1.3%。其中，經費保障率在60%以上的縣區有36個，占縣區總數的40%，仍有54個縣區經費保障率不足60%（詳見圖5）。

圖5 2013年全省縣區車均經費保障率分布圖

從以上數字我們清楚的發現，當前縣區的定額水平與實際支出相比缺口依然巨大，雖然我們的定額水平確實提高了，上述兩項定額的經費保障率比上年也有所提升，但是保障程度依然不理想。因為我們原來的定額水平很低，雖然每年都有所提高，但與實際需求相比仍有很大差距。而日常經費的實際支出也在逐年增加，經測算，2008年—2013年，縣區人均公用經費實際支出由9833元/人增長至19489元/人，增幅達98.2%（詳見圖6）；車均實際支出由41279元/輛增長至47820元/輛，增幅達15.8%（詳見圖7）。

圖6 2008年—2013年全省縣區人均定額與實際支出對比分析圖

圖7 2008年—2013年全省縣區車輛定額與實際支出對比分析圖

（二）公用經費財政保障能力分析

通過上述分析我們發現，目前的縣區公用經費定額標準與實際支出的差距依然巨大，年初預算經費保障程度依然較低。為提高縣區公用經費保障程度，幫助縣區財政合理安排預算，省財政每年均結合我省經濟社會發展水平，制定縣區“保工資、保運轉、保民生”支出項目的各項標準，同時，指導各縣區參照省財政制定的各項支出保障標準。以2013年部門預算為例，省財政制定的縣區公用經費最低保障標準為行政部門14200元/人（含車輛運行費，下同），事業單位11360元/人，結合全省縣區行政部門和事業單位人數，2013年縣區行政事業單位公用經費最低保障標準為11979元/人，而2013年縣區年初預算公用經費定額達到最低保障標準的僅有遼陽縣等7個縣區，僅占全省縣區總數的7.8%，其他縣區定額標準均在最低保障標準以下。

針對上述情況，我們在調研過程中進行了重點了解，大部分未達到最低保障標準的縣區都提出是由于當地經濟發展因素和財政收入不足，造成了財政部門的經費保障能力不足，難以將公用經費定額標準提高到最低保障標準以上。那么，當前我省絕大部分縣區是否因為經濟發展因素和財力不足影響了經費保障能力，而無法將定額標準提高到最低保障標準以上呢？圍繞這一問題，我們利用地區生產總值、財政收入和公用經費實際支出三項指標進行了相關性分析。結果表明，各縣區提出的由于經濟發展因素和財政收入不足而造成經費保證能力不足的理由缺乏充分的依據。我們認為，除了財政經濟發展因素之外，造成上述問題的原因主要有三個方面：

1.預算約束力不強。一些部門單位對行政經費支出控制不嚴，預算資金混用、占用的現象普遍存在。由于項目經費使用權掌握在部門和單位手中，因此不少單位在預算執行過程中，存在項目經費與公用經費支出使用界限不清，一定程度上擠占了項目經費，執行中科目調劑的情況普遍存在。

2.車輛管理制度執行不嚴。相關職能部門未按制度規定及時對預算單位的人、車增減情況進行核實，車輛購置、編制核定未能得到有效的控制，大部分單位實際配置或使用的車輛數大于編制數，交通費用超過預算定額比例較高，個別單位交通費超過預算執行數額較大。部分單位車輛資產產權不明晰、入賬不及時，借用下屬及相關單位車輛情況較多，車輛過戶手續未辦理。對一些無法通過正常渠道報銷的費用放到公務用車維修、保養項目中，交通費用逐年上升。

3.預算編制的相關制度不健全、不完善。部分縣區部門預算改革步伐滯后，許多規范性問題還不十分明確，對收入預算編制的范圍、年初預算財力總規模的預測都存在著模糊性；部分縣區財政部門對所屬預算單位現有資源和收支狀況等調查核實不夠，未能將部門非稅收入全部納入部門綜合預算統籌安排。

四、提高縣區年初預算公用經費保障水平的對策建議

1.完善公用經費定額標準體系，制定與實際支出相適應的定額標準。一是研究建立公用經費定額標準動態調整機制，在深入分析預算單位歷年公用經費保障水平和需求情況的基礎上，逐步實現定額標準與政策變化、經濟發展狀況的聯動。結合工資制度改革等，逐步擴大定額核定范圍；繼續加強對公用經費各細項的核定與管理，明確區分公用經費細項與相關項目支出的界限。二是各縣區應比照省財政做法，進一步完善預算單位分類分檔體系，按照實事求是、區別對待的原則，對現行分類分檔體系進行調整、優化，做到分類準確、檔次清晰。三是完善單項定額標準，實現預算管理與資產管理相結合。調整支出結構，重新清理界定項目支出，對項目支出中屬于機關運轉方面的經費項目重新進行梳理。適合納入公用經費定額管理的項目，列入公用經費，通過制定公用經費定額標準進行規范化管理。對難以通過公用經費定額管理，每年變動比較大的機關自身運轉項目，如實行外包服務的項目（物業管理費、大型會議費），一次性購置費、租賃費等，按照專項經費管理，納入專項公用經費支出，研究單項定額標準，實行單項管理。提高定額標準需要增加支出的部分，主要是通過調整部門預算支出結構，壓縮或取消項目經費中用于自身運轉的活動經費。實行項目規范管理后，專項公用經費項目范圍要相對固定，嚴格按單項定額標準核定。公共事業項目支出中不得安排任何用于機關維持運轉性質的支出。

2.加大行政事業性單位國有資產管控力度。一是加強相關制度建設，規范行政事業單位國有資產管理。要繼續認真做好《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》的貫徹實施工作，進一步理順行政事業單位國有資產管理體制。二是建立資產管理與預算管理有效結合的機制，實行績效管理。縣區財政部門要認真研究行政事業單位國有資產的評價方法、評價標準和評價機制，將行政事業單位國有資產占有使用情況的評價結果，作為安排行政事業單位預算的參考依據，對資產實行績效管理，建立和完善資產管理與預算管理有效結合的激勵和約束機制。三是加大資產監管力度，確保資產管理的安全性和有效性。縣區財政部門、主管部門和行政事業單位應根據監管職責，依法行政，嚴格執行資產配置、使用、處置、產權變動等規定，做好資產監管工作。

3.合理測算財力規模，增強預算編制的完整性。一是為進一步提高預算編制的質量，提高預算編制的完整性，各縣區財政部門在測算當年可安排給各部門的財政撥款收入來源規模時，既要把自身所有的財力打足，不打埋伏，不留財力，同時還要將上級財政的財政體制性返還、上級財政提前告知的財力性轉移支付補助、專項轉移支付補助等全額編入本級預算，盡可能使測算出的財力規模與實際情況相貼近，增強收入預算編制的完整性。二是要繼續深化非稅收入“收支兩條線”的改革，加強非稅收支預算管理，完善編制非稅收入預算的方法和程序，摸清費源，明確范圍，擴大以“收繳分離”為核心內容的非稅收入收繳管理制度改革，堅持依法依規治費、按制度規范征收的原則，做到應收盡收、應繳盡繳，防止收入流失，要將部門和單位取得的納入預算管理的行政事業性收費、納入預算管理的政府性基金、納入專戶管理的行政事業性收費，以及單位取得的未納入國庫或專戶管理的其他收入全部納入部門預算管理，提高政府可統籌使用資金規模和調控能力，編制部門綜合預算。

4.細化部門預算編制，加大業務培訓力度。一是加強部門預算編制的科學性、準確性。基本支出預算編制要按人員支出按實際、公用支出按定額的方法優先安排，足額保障，據實編制工資、津補貼和各項社會保險繳費支出，特別是要確保公教人員工資不留缺口。工資性支出必須在年初預算中足額給予安排，切實減少執行中對基本支出的追加。要進一步加強項目支出管理，規范項目的立項、審核、論證程序，加快項目庫建設；項目支出預算的編制，要符合國家有關方針政策和財政資金支持方向，確保國家各項法定支出和社會保障等社會事業重點支出，要細化項目支出預算，減少打捆、切塊項目，提高年初預算到位率，不能細化到具體項目的，也要明確項目編制范圍和方向。二是加強業務指導，加大培訓力度，提高財務人員素質，適應預算編制的要求。部門預算編報的質量與各預算單位財務人員業務水平密不可分，因此，縣區財政部門要加強對所屬預算單位財務人員的業務指導，增強財務人員的責任意識和政策觀；加大對財務人員的業務培訓力度，包括財經理論、法規制度、計算機知識等相關知識的培訓，固強補弱，不斷更新知識結構，全面提升業務技能，為提高預算編制水平奠定堅實的基礎。

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【責任編輯 成丹】

F812.3

A

1672-9544（2014）10-0044-07

2014-06-23

趙志剛，稅政處處長，研究方向為財政政策與實踐；李寧，預算處副處長，研究方向為財政政策與實踐；伊峰，預算編制審核中心科員，研究方向為財政政策與實踐。

本文是遼寧省財政科研基金重點項目“遼寧基層財政管理現狀及對策研究”（13B005）階段性研究成果。