大陸與臺灣城市社區建設異同

丁仁方

大陸與臺灣城市社區建設異同

丁仁方

編者引言：2014年2月11日，國臺辦主任張志軍在南京與臺灣方面大陸委員會負責人王郁琦舉行雙方兩岸事務主管部門負責人首次正式會面。這是兩部門間建立常態化聯系溝通機制的開端。2月18日，中共中央總書記習近平在北京釣魚臺國賓館會見中國國民黨榮譽主席連戰及隨訪的臺灣各界人士，并設家宴款待連戰伉儷。兩岸關系持續和平發展態勢。

如果說以往兩岸交往大多集中在官員、商界和學術界，近年來兩岸基層民眾之間的交往交流顯著增加，這種“走親戚”式的基層民眾的互訪，為增進兩岸民眾情誼，建立長久友誼開辟了新的渠道。

大陸城市管理體制改革：街居制轉化為社區制

大陸城市管理體制在改革開放以前是以單位制為核心，街居制為輔助，絕大多數城市居民都在單位掌控之下，其他沒有單位掛靠的無單位人員，則通過街道辦事處和居民委員會進行管控。改革開放以后，單位制逐漸瓦解，街居制越趨主要，許多單位的職能外移，轉由街道辦事處及居民委員會承接，加上各種無單位歸屬人員的增加，以及上級職權在調整后不斷下放，街居組織的負擔越發難以負荷，正所謂“上邊千條線，下面一根針”，形象地說明這種職能超載的困境。

2000年11月，北京的中央政府正式頒布了《中共中央辦公廳國務院辦公廳轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知 》，成為從街居制朝向社區制轉化的綱領文件。這份文件特別提出城市社區建設的五大方向，包括：充分認識推進城市社區建設的重大意義，明確城市社區建設的指導思想、基本原則和主要目標，促進城市社區建設各項工作的開展，加強城市社區建設和隊伍建設，以及制定規劃、加強領導、形成推進城市社區建設的整體合力。其中，關于社區建設的基本原則，該文件提出了五點重要原則：以人為本、服務居民；資源共享、共駐共建；責權統一、管理有序；擴大民主、居民自治；因地制宜、循序漸進。另外，在社區建設各項工作中，這份文件也指出了以下六大項目：拓展社區服務、發展社區衛生、繁榮社區文化、美化社區環境、加強社區治安以及因地制宜地確定城市社區建設發展的內容。從以上這些粗略的內容大致可以看出，2000年開始加強推動的社區建設工作，確實掌握中國大陸城市社區改革的大方向，所涵蓋的各項建設項目亦相當充分周延。

2000年以后，各省、自治區、直轄市在民政部所提出的這份綱領文件指導之下，積極在所轄城市社區推動社區建設，社區居委會作為最基層的推動組織，本身也面臨調整轉型，不僅其工作理念、服務方式、結合資源等必須改變，居委會也要逐步從政府職能角色脫離，落實成為社區的自治組織。

臺灣城市管理體制與社區總體營造：鄰里行政組織與社區發展協會雙軌并存

臺灣城市管理體制基本上仍以民選的自治體制為主體，但在基層社區則呈現鄰里行政組織與社區發展協會雙軌并存。鄰、里在臺灣自治體制中構成最基層的行政組織，通常二十戶以上構成一鄰，數十鄰不等構成一里。鄰、里分別設有鄰長、里長，里長經由民選產生，鄰長則由里長任命，均受上級自治機關的指揮監督。20世紀60年代中期開始，臺灣呼應聯合國所提倡的社區發展，又開始在全臺各地陸續成立數以千計的社區發展協會。雖然社區發展協會在性質上屬于民間社團，但在早期，許多社區發展協會多由官方輔導成立，而且在城市社區，通常每里都成立了一個社區發展協會，因此形成了臺灣城市社區內雙軌運作的體制。

有些臺灣學者的研究發現，雖然鄰里行政組織與社區發展協會成立的法令依據、組織形態、經費來源不同，但其轄區范圍、參與成員、辦理事務極為接近，因此二者功能高度重疊。由于臺灣法令并未限制里長不得兼任社區發展協會理事長，兩職位又經過不同的選舉方式產生，如果同一人或同一派人士同時掌握兩個組織，則社區內雙軌運作合二為一，經常是“一套人馬、兩塊招牌”，社區公共事務的推動至少可以平順；如若分由兩派人士掌握，則雙方可能各行其事，甚至出現沖突對立。

1994年以后，臺灣決策當局開始大力提倡“社區總體營造”，以落實社區發展的新方向。根據官方公布的社區總體營造計劃實施要點，社區營造強調“從文化切入，整合行政體系與社區資源，凝聚社區民眾意識，參與公共事務，以促進區域人、文、地、景、產的永續發展，并協助鄉鎮及社區建立地方文化特色，展現地方活力，促成社區的永續經營”。根據這個規劃方向，社區營造雖由政府主導推動，但其最終目的是要凝聚社區共同意識及社區自身的資源，政府最終將退卻成為一個技術及有限資源的提供者，或僅僅是一個交流的平臺。2002年以后，臺灣決策當局開始進一步整合和推動與社造工作有關的政府部門，之后逐漸形成涵蓋不同層面的“六星計劃”，包括產業發展、社區醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六個工作方向的社區營造模式因此確立。截至目前為止，全臺六千多個社區發展協會，已有一千多個仍在持續推動社區營造工作，大大提升了社區參與及社區的共同意識。

政府的力量是有限的，但社區的力量是無窮的

比較中國大陸與臺灣城市社區制度化過程，可以有以下發現：

首先，不論中國大陸與臺灣，盡管原因不同，但都曾出現自治功能替代或雙軌運作的現象。雖然目前在中國大陸城市社區中業主委員會的成立尚不普遍，但以目前中國大陸城市住房自有率高達七、八成以上，以及業主與開發商及物業公司之間持續未解的矛盾，以房屋所有權為基礎形成的業主委員會，在代表社區基層民眾利益，甚至已比居民委員會更趨向自治組織。在臺灣，鄰里行政組織與社區發展協會雙軌運作時有沖突，如果加上選舉利益糾葛，這種矛盾經常成為社區不和諧的主要因素。從制度設計的角度來看，任何制度設計都難免有缺失，任何制度改革也都涉及得失權衡，如能見微知著，未雨綢繆，將更好擴大制度規范的效益并減少運作成本。

其次，兩岸社區工作的原則及推動的項目，有許多相似的方向，可以相互借鑒學習。譬如說，中國大陸在城市社區建設所提出的六大項目，跟臺灣社區營造所倡導的“六星計劃”方向類似，顯然都注意到這是社區自治及可持續發展的關鍵內涵。

在當前兩岸持續和平發展的大方向之下，透過兩岸社區間的交流及經驗分享，可以更好地促進兩岸基層社會的緊密結合。通過比較兩岸社區制度化建設，可以增加社區服務人員的交流，相互收獲工作和管理經驗。兩地的社區管理和服務方面有異同，但是目的是一樣的，就是建設一個文明的社區環境，營造一個和諧的社區大家庭。政府的力量是有限的，但社區的力量是無窮的。希望推動兩岸社區常態化的互動交流，取長補短，共同進步，希望兩岸民眾共同協商，共同推動中華民族復興，共同發展。

（作者為臺灣成功大學政治經濟研究所教授 ）

責編/劉赫 美編/于珊