以糧食產出貢獻解決黑龍江省“新農保”投入不足的探討

付洪壘呂鑫胡勝德

（1.黑龍江八一農墾大學，黑龍江大慶 163319；2.東北農業大學，黑龍江哈爾濱 150030）

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（1.黑龍江八一農墾大學，黑龍江大慶 163319；2.東北農業大學，黑龍江哈爾濱 150030）

“新農保”不能完全解決農民的到期養老問題，重要原因之一是各方投入過少。借助黑龍江省作為全國最大商品糧基地的優勢，將國家投入的糧食風險基金改變投入方式，由按耕地面積直補改為投入農民社會養老保險個人積累賬戶。探討這一措施的可行性及現實意義，即在無需國家追加投資情況下，促進黑龍江省糧食生產。同時，還能通過提高養老保險積累，配合其他措施真正解決黑龍江省農民到期養老問題。

新農保；糧食安全；糧食產出貢獻

黑龍江省“新農保”自2009年開始試點，在一定程度上解決了黑龍江省農民的養老問題，但仍存在繳費時間越長收入替代率越低等問題，到期領取的養老金不能完全解決農民的養老問題[1]。

農村社會養老保險不能起到養老作用的原因之一是各方投入不足，投入不足導致農民不能形成有效積累。就此，筆者首次提出糧食產出貢獻換保障措施，可有效補充投入和積累不足，該措施將鼓勵農民種糧積極性的糧食直補政策與存在嚴重問題的農村社會養老保險政策結合在一起，有助于解決農村社會養老保險問題。

目前，我國的政策實施常采用先試點再推廣方式，這種方式有利于總結試點經驗與不足，方便調整后全面推廣。從社會養老保險的滿足程度上看，即便發達國家的財政實力也不能完全滿足國民需求。因此，各省、自治區、直轄市應根據實際情況，制定切實可行的政策，提高當地民眾的養老保險保障程度。

一、糧食產出貢獻換保障的定義與意義

（一）糧食產出貢獻換保障的定義

糧食產出貢獻是指農民通過生產、銷售糧食，為國家做出的貢獻。糧食產出貢獻要按具體糧食銷售量與品質折算出數據，即糧食產出貢獻值。糧食產出貢獻換保障是指由人力資源與社會保障部門將農民的糧食產出貢獻值折算成具體貨幣金額，在農民個人配套投入的情況下（為了防止套保等行為），由國家和地方政府的農業風險基金出資投入農民的社會養老保險積累賬戶，以此作為農民養老保險的積累。由于資金來源是國家和地方糧食風險基金，由按耕地面積的糧食直補改為投入農民個人養老金積累，將不再需要國家或地方政府增加額外投入。

（二）糧食產出貢獻換保障的意義

1.提高糧食產品的國際競爭力。WTO成員國間討論最熱烈的內容是補貼或支持是否影響農產品的出口價格，雖然多哈談判暫時沒有形成最終協定，但達成最終協議已是大勢所趨，屆時WTO成員國將逐步減少直到取消農產品出口補貼。黑龍江省目前采取的農業直補政策明顯影響農產品價格，將來必然會引發爭議。糧食產出貢獻換保障取消了對產品的直接或間接補貼，不會對農產品價格產生影響，不會引發貿易分歧，是主動提高農產品競爭力的做法。

2.提高農民種糧積極性。黑龍江省現階段采取的是直接補貼到耕地的糧食直補政策。采取這一措施的目的是鼓勵農民種糧，但由于部分耕地第一承租人不種糧，直補政策無法實現鼓勵農民種糧的目的。糧食產出貢獻換保障更符合農業與農村的現實情況，按誰生產銷售就補貼給誰的做法，有利于調動農民種糧積極性，并消除農民“老無所養”的顧慮，是其他惠農政策的重要補充。

3.為農民自己交納養老金提供理論支持。國際慣例是由國家、雇主、雇工共同負擔雇工的社會養老保險，并且國家、雇主要承擔主要部分。與城鎮職工相比，城鎮職工被雇主雇傭，雇主要為職工承擔部分養老保險費用，而農民是強制被國家雇傭（通過戶籍政策限制在農村），為國家承擔生產糧食任務，國家作為雇主沒有在農民的養老保險中起主導作用。糧食產出貢獻換保障措施中，國家作為雇傭農民的主體，承擔雇主應當承擔的責任與義務，即糧食產出貢獻換保障措施中的國家及地方風險金資金。

4.有利于保障國家糧食安全。2012年黑龍江省農村人均收入8 604元，城鎮居民人均收入17 760元①《黑龍江統計年鑒—2013》：農民享受糧食產量補貼上限為每人10噸。，是農村收入的2倍多，城鎮職工還享受國家與企業提供的諸如養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險、醫療保險、住房公積金等農民沒有的待遇。社會資源向城鎮傾向性投放，使農民向往城鎮生活，只要有機會成為城鎮人，幾乎沒有農民可以拒絕[2]。以新制度經濟學的理論解釋該現象就是，城鎮的制度供給遠大于農村，在這種環境下，農村人口集中流向城市是必然選擇。2012年全國農民工總數2.6億，比上年增長3.9%，農村人口總數是6.7億，農民工總數超過農村總人口38.8%[3]，這一比例凸顯一個嚴峻現實：農村只有很少的壯年勞動力了。誰來保證國家的糧食安全？黑龍江是全國糧食生產和商品糧產量第一大省，在城鎮工作的農民工比例比全國水平低，主要原因是黑龍江省農民的收入水平比多數省份高，但黑龍江省農民正在向城鎮加速轉移，城鎮化的速度遠高于全國平均水平，農民每年以近0.5%②《黑龍江統計年鑒—2012》。的增幅加速向城市轉移。農民是否從事糧食生產取決于他們是否有滿足感和安全感，即國家對農村的投入能否讓農民安于農業生產是農民決定去留的關鍵，國家只有向農村投入更多的資源，使農民獲得足夠的收入與保障，并且與城鎮從業者接近，農民才能留在農村從事糧食生產。糧食產出貢獻換保障能夠基本滿足農民的養老保險金需求，從而使農民留在農村從事農業生產。

5.鞏固國有糧食企業的市場主導地位。國有糧食收購部門承擔著調控糧食市場價格的作用，糧食需求旺盛時收購價格一般要低于市場價格，反之高于市場價格。當國家的糧食收購價格低于市場價格時，利益趨動會直接導致農民不愿將糧食賣給國有糧食購銷企業，糧食產出貢獻換保障，使國有糧食購銷企業成為開具糧食產出貢獻換保障專用收購發票企業中的主體。因此，糧食產出貢獻換保障措施可引導農民將糧食銷售到國有糧食購銷企業，能夠加強國家對糧食市場供求及價格的調控，保證國有糧庫的良性運行。

二、糧食產出貢獻換保障的資金來源

糧食產出貢獻換保障的資金來源是糧食直補資金，該資金由國家、地方糧食風險基金共同出資。我國于2004年全面實施糧食直補政策，國家提供三種補貼方式供各省在分配直補資金時選擇，少數地區將補貼依據確定為農民出售商品糧數量。自2005年起針對補貼中存在的問題，國家對補貼方式與方法做了部分修改，即糧食主產省份原則上以農戶種糧的實際面積為依據進行補貼，如果采取其他補貼辦法，要本著鼓勵種糧的原則，將不種糧食的耕地刨除在外，盡量實現接受補貼的耕地面積與種植糧食的耕地面積一致，實現設立糧食風險基金的目的并保證穩定的糧食供應[4]。黑龍江省的補貼方式操作簡單易行，以農民的實際種植面積為依據補貼，明顯的缺點是種什么無法監管，非糧食作物可能接受補貼，受益的永遠是耕地的第一承租人。很難真正達到鼓勵生產糧食的目的，增加土地流轉難度，有違政策初衷。2012年、2013年黑龍江省下撥的糧食直接補貼資金分別是105億元[5]、124.7億元[6]，投入持續增加。轉投糧食產出貢獻換保障，能保證農民的養老保險積累每年以一定速度增加，可以抵銷因物價及收入水平變化導致的基金貶值，滿足糧食產出貢獻換保障的資金需求。

三、糧食產出貢獻換保障的具體實施辦法

黑龍江省農村社會養老保險應該涉及農、林、牧、漁產業的所有從業人員。然而，由于林牧漁業產值在黑龍江省農業產值中所占份額較小，且參照體系及計量標準不統一，以及對國家的糧食安全影響度不高，因此對林牧漁業從業人員產出貢獻換保障的養老保險問題不在本文討論范疇。另外，薯類、甜菜等經濟作物的產出貢獻可根據其產值與大宗農產品進行換算，因目前沒有換算標準，其產出貢獻亦暫不納入分析討論范疇。獲得國家糧食產出貢獻換保障補貼投入的前提是，個人需要匹配投入一定數額的資金，在實際操作過程中，農民的個人投入與國家補貼可選擇1∶1配比（設定最高限），也可根據實際收入情況減少匹配金額。以規避個人套取國家補貼問題，防止個人匹配資金過大，對農民造成資金壓力而影響糧食產出貢獻換保障的實施[1]。

（一）糧食產出貢獻換保障金額的確定

2014年中央一號文件正式提出加快城鄉一體化養老保險制度建設。然而，收入差別與收入方式是建設城鄉一體化養老保險體制的瓶頸。要實現養老保險的城鄉一體化，必須縮小城鄉居民收入差距，否則個人繳納無法與國家補貼相對應，使一體化養老保險統籌流于形式。隨著黑龍江省近年農村富余勞動力不斷向城市轉移，農村的“撤隊并村”、耕地整治以及現代化生產技術的推廣應用，糧食產量逐年增加，農民收入逐年增長，但農民的養老保障水平卻并沒有提高。事實上，農民的養老保險金應與糧食產量增長及國家經濟增長水平動態波動。糧食產出貢獻換保障的方案既符合動態變化性，又符合經濟相關考量性，即國家補貼與糧食產出掛鉤，真正體現以工補農的可持續發展財政政策，縮小農村養老保險與城鎮養老保險差距，實現真正意義上的社會福利與社會貢獻對等的公平、公正。在制定糧食產出貢獻換保障金額時，起點不能過低，否則養老保險金的增長與現實經濟增長很難匹配。2012年黑龍江省糧食總產5 627.5萬噸（不含薯類），2013年下撥的糧食直補124.7億元，平均每噸糧食221.59元；2012年黑龍江省農業從業人員6 673 208人，人均產量8.433噸，人均享受國家補貼1 868.67元。根據農民享受糧食產量補貼平均每噸221.59元，農民需上繳同等金額養老保險金并計入個人積累賬戶，這樣一來，個人養老保險金積累賬戶會增加4 431.80元，既可調動農民種糧積極性，使糧食產量逐年增長，個人養老保險賬戶金額也會遞增，極大程度解決農村居民養老金不足問題。通過養老金與糧食產量掛鉤，還可以進一步深入到糧食品質、糧食種類，對不同種類、不同質量的糧食進行等級換算（如綠色、有機糧食與普通無機糧食之間的換算，大豆與玉米之間的換算等），確保糧食品種的多樣性，保證國家糧食安全。

糧食產出貢獻換保障的具體實施需要多部門聯動協作完成，如圖1。主要包括：縣鎮級人力與社會保障局，確保農民從業數據；國家糧食儲備庫或工商注冊的糧食流通部門，出具糧食產出貢獻換保障專用票據，作為補貼憑據；農村養老保險經辦部門，目前金保工程聯合部門是國家郵政儲蓄銀行。切合實際的農村社會養老保險的具體經辦機構應屬鄉鎮人力與社會保障部門（以下統稱人保部）。

圖1 部門聯動作用圖

（二）自產自銷農民糧食產出貢獻換保障的處理程序

首先，自產自銷農民將糧食賣到國有糧食企業時，國有糧食企業根據農民銷售的糧食出具包括品種、品質、數量、金額等信息的專用票據；其次，農民可持該專用票據到對口鄉、縣級人保部門登記，申請國家補貼部分的養老保險金，在審核專用票據無誤后，由人保部門計算農民的糧食產出貢獻值，再據此告知農民需匹配的保險金數額；然后農民持社?？ǖ疆數剜]政儲蓄銀行存入相應的匹配金額，郵政儲蓄銀行在收到農民存入的保險金后，一方面要在農民的個人賬戶記錄，反映農民個人賬戶積累的增加，另一方面將農民已交款憑據的通知聯作為國家投入的通知單向人保部門傳遞；最后，由人保部門根據郵政儲蓄銀行的通知單，向上級申請撥款，并在上級撥付后及時向郵政儲蓄銀行撥付國家負擔保險金額，并附投入農民積累賬戶金額的總額及明細，便于銀行將資金存入該農民個人賬戶。人保部門與銀行應各記一份賬，人保部門的賬目要通過互聯網公開，農民可以查閱其他參保人賬目，以實現通過社會監督避免舞弊情況發生。具體操作過程見圖2。

圖2 自產自銷農民糧食產出貢獻換保障流程圖

（三）受雇傭農民糧食產出貢獻換保障的處理程序

黑龍江省作為農業大省，不僅是糧食產出大省，還是耕地面積大省。近年耕地不斷集中，擁有耕地的個人與組織被簡稱為農場主。由于農場主經營的土地集中連片，無法個人完成耕種，雇傭關系必然出現。受雇的農民工包括省內外農民，因國家沒有統一的農村養老保險制度，外省農民的社會養老保險賬戶不在黑龍江省管理，因金保工程的數據服務器系統在各省區（即省內數據統一管理），非本地戶口但戶籍在黑龍江省其他地的農民，糧食產出貢獻換保障申請業務的處理應在務工所在地，由當地人保部門負責幫助其申請國家資金，并投入戶籍所在地銀行賬戶，其他業務的處理回戶籍所在地。受雇傭農民的糧食產出貢獻換保障業務，由農場主負責，即農場主向相關糧食儲備單位賣出糧食取得糧食產出貢獻換保障專用票據后，在向人保部門提出申請時，還需要附上由農民自己簽字認可的農民貢獻比例表及雇傭合同，這是受雇傭農民的業務處理特殊之處，其他處理過程與自產自銷農民基本相同。

（四）區域統一管理

黑龍江省墾區糧食產量占全省糧食產量的近二分之一，但黑龍江墾區實行的國有農場職工養老保險制度有別于農村，養老保障水平也不高，可以實行全省統一的糧食產出貢獻換保障政策，這樣既是對墾區糧食貢獻的肯定，也使墾區從事糧食生產的職工享受一定待遇，同時避免農村戶籍居民收購墾區生產的糧食造成秩序混亂，從而實行不同區域糧食產出換保障的統一管理。

糧食產出貢獻換保障措施會導致既得利益方——有耕地名義所有權而不從事糧食生產的“地主”利益減少，從國家、政府層面上看阻力不會大。同時，該措施比原按耕地面積直補涉及的內容稍多，但不復雜，具有可操作性，也不需要國家、政府的額外投入，故筆者認為糧食產出貢獻換保障具有可行性。

四、糧食產出貢獻換保障對新農保的促進作用測算

根據2011年數據計算黑龍江省人均糧食產量是5.03噸，人均應享受國家補貼972.15元，相比2012年的數據，如果采用1∶1的國家與個人投入配比，對于2011年的個人投入黑龍江省農民尚有能力承擔，2012年則負擔過重，因此配比率可在實踐中不斷調整。在測算數據時，本例選用2011年數據。

假定農民選擇個人投入是300元檔次，地方政府補貼40元，投保人年齡分別為20、30、40、45歲，投保年限對應為40、30、20、15年。農民家庭人均純收入增長率按近10年平均值計算為11.61%[1]，預計農民到期家庭人均收入是趨勢預測結果。

假定投保人t歲參保，繳費年限為n，農民純收入年均增長率為j，個人賬戶的預定利率為i，Y是農民個人選擇的繳費檔次，A為省、市、縣（市）政府補貼金額，到第n年時個人賬戶積累資金的終值Fn為：

預計農民月人均純收入En

實際月領取養老金=個人賬戶終值/139

養老金收入替代率=實際月領取養老金/預計農民月人均純收入

無糧食產出貢獻換保障與有糧食產出貢獻換保障到期農民收入替代率分別見表1、表2。

表1 現制度下農民養老金收入替代率情況表

表2 糧食產出貢獻換保障到期農民收入替代率情況表

通過表1、表2對比，每年以糧食產出貢獻換保障國家投入972.15元，農民個人配套972.15元，農民個人再按農村養老保險檔次投入300元情況下，農民養老金收入替代率最高可達16.47%，提高了12.28個百分點。如果再輔助政府補貼、農民個人投入以農民人均純收入增長速度動態增加等，相應的計算公式：

參保到期領取基礎養老金=55×（1+j）n

國家、政府補貼、農民個人投入以農民人均純收入增長速度動態增加，農民到期養老金收入替代率情況見表3。

表3 動態增加農民到期養老金情況表

雖然政府補貼、農民個人投入以農民人均純收入增長速度動態增加等措施增加了國家的投入，但也可大幅提高農民的養老金收入替代率。如果國家財政不能承受按農民收入增長率投入，可將這一增長率降低至國家可以承受的程度，這樣與糧食產出貢獻換保障措施結合，依然可以解決黑龍江省農民到期養老問題。

五、結論

根據2009年《黑龍江省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》，國家財政對中西部省份農民每人每月55元的基礎養老金補貼，至今未有提高。在養老保險基金沒有保值增值的前提下，隨著農民收入每年以二位數增長及物價的上漲，在現有農村養老保險政策下，以個人年繳納1 000元計算，農民到期領取的養老金最多只有10%的收入替代率，而農民年繳納1 000元卻相當于當年收入的10%以上，雖然有國家的補貼，但顯然入不敷出，無法保證政策的延續性。

糧食產出貢獻換保障措施是制度組合創效益的創新，不僅能夠調動農民種糧積極性，保證國家糧食安全，還能大幅度提高農民到期養老金金額，提高養老金收入替代率水平，如果結合國家、政府、個人按個人收入增長比率動態增加投入，更有利于解決黑龍江省農民的“老無所養”問題。

［1］付洪壘.黑龍江省農村社會養老保險制度研究[D].哈爾濱:東北農業大學,2013.

［2］鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略（總論卷）[M].北京:人民出版社,2011.

［3］劉錚.2012年中國農民工總量超2.6億人比上年增3.9%[EB/ OL].[2013-05-27].http://news.qq.com/a/20130527/017415.htm.

［4］肖大偉,胡勝德.中國農業綜合直補政策的評價分析[J].農業經濟與管理,2010(2).

［5］王業偉.黑龍江省下撥今年糧食補貼資金105億元[EB/OL]. [2012-01-31].http://www.hljagri.gov.cn/zwxx/czgk/201201/t2012 0131_423331.htm.

［6］仲崇立,馬云霄.黑龍江省2013年對農糧補資金124.7億元全部下撥[EB/OL].[2013-01-30].http://news.hexun.com/2013-01-30/150773001.html.

［7］劉迪平.中國新型農村社會養老保險長效供給機制研究[D].蘇州:蘇州大學,2010.

F326

A

1672-3805(2014)04-0013-06

2014-02-15

國家自然科學基金青年基金項目“我國糧食產業發展中的主產區政府利益與行為研究”（71303041）；黑龍江省教育廳項目“新型農村養老保險基金保值增值研究”（12542176）

付洪壘（1969-），男，黑龍江八一農墾大學會計學院副教授，博士研究生，研究方向為農村政策。