地方債再摸底

本刊記者 張宏

2014年到來的前兩天，有“史上最嚴”之稱的全國政府性債務審計結果對外公布。本次審計，審計署已于2013年10月中旬前向國務院提交審計報告，但結果遲遲未對外公布，引起市場諸多猜測。特別是對地方政府性債務，各方預測數據從15萬億—25萬億元不等。

審計結果顯示，截至2013年6月底，全國地方政府性債務合計17.9萬億元。

“風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。”這既是審計署對此次審計的總結，也是不少受訪專家的共同認識。興業銀行首席經濟學家魯政委認為，雖然地方債務比此前的要多，但政府仍堅持全口徑公布，這有助于摸清地方政府負債家底，提高地方債務透明度，有利于未來各方做好地方債務的控制和管理，也顯示出政策當局對于有效化解地方債風險的信心和決心。

當然，要化解如此規模龐大、盤根錯節的地方債問題，同時又要滿足地方政府持續的融資需求并非易事。對此，專家們均指出，如何有效化解地方政府巨大的存量債務，合理控制未來的負債形式與規模，將是影響未來5—10年我國財政與金融發展格局的重要問題。

債務風險總體可控

在審計結果公布當天，審計署新聞發言人陳塵肇答記者問時表示，衡量政府性債務風險，國際上有通用的四大指標，即負債率、政府外債占GDP的比率、債務率和逾期債務率。此次發布的審計公告顯示，我國政府性債務的這四項指標，均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內。

此外，從我國自身經濟發展水平看，陳塵肇也強調，政府性債務是經過多年形成的，債務余額也將在較長一段時間內逐漸償還。雖然當前我國經濟增長速度有所放緩，但仍將保持較高的增長速度，平穩較快的經濟增長將為債務償還提供根本保障。

不過，財政部財科所副所長劉尚希持更為謹慎的態度：“債務審計結果從數據來看，風險確實可控。但沿用所謂的國際警戒線來判斷債務風險在安全范圍之內并非總是靠譜，這本身就有風險。”劉尚希稱，在歐債危機發生過程中，有的國家赤字率、債務率并不高，都在所謂警戒線以內，但很快也發生了危機，這說明從債務風險到債務危機存在突變現象，并非總是一條平滑的風險曲線。

“盡管風險在可控范圍之內，但資金鏈大考所產生的溢出風險仍不可小覷。”國家信息中心經濟預測部副研究員張茉楠指出，地方債風險不在于規模，而在于價格和利率風險所導致的金融脆弱性，這更多的是流動性風險，具體體現在資產負債表的期限錯配和資產收益低下。

地方債增速快

對于債務審計發現的主要問題，審計結果提出的首要警示是“地方政府負有償還責任的債務增長較快”。截至2013年6月底，省、市、縣三級政府負有償還責任的債務余額約10.58 萬億元，比2010年底增加近3.87 萬億元，增長57.64%，年均增長19.97%，其中，省、市、縣增速分別約為14%、17%、27%。

同時，對比發現，債務增速遠高于經濟和財政收入增速。2011年、2012年和2013年上半年，中國GDP分別增長了9.3%、7.7%和7.6%，全國公共財政收入增幅分別為24.8%、12.8%、7.5%。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧就表示，按照現在的速度發展下去，到2020年時中國債務規模將會超過日本成為全球第一。“應當注意的是，日本的政府債務主要是高速增長期結束以后政府為刺激經濟而搞出來的，而中國的政府債務是在高速增長階段尚未結束時就已經規模很大了，那么一旦經濟增長速度慢下來以后，情況又會怎樣呢？這是很值得關注的問題。”

不過，陳塵肇強調，要注意區分“政府或有債務”與“政府債務”的不同性質，不能將“政府或有債務”和“政府債務”簡單相加。政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務，均由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬“政府或有債務”。同時，政府對兩類或有債務的法律責任也有所不同。因此，在分析負債率、債務率等政府債務風險指標時，不能將兩類或有債務余額直接與GDP 和綜合財力進行比較。

集中到期壓力大

審計公告也提出“部分地方和行業債務負擔較重”“有的地方也存在一定的風險隱患”。截至2012年底，有3 個省級、99 個市級、195 個縣級、3465 個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。一些省份的財政預算報告已經顯露出擔憂。如浙江省財政預算報告稱，“地方政府性債務進入還貸高峰期，一些市縣財政資金調度的壓力較大”；而湖南省預算草案則直接指出，“償債壓力很大，一些地方政府投融資平臺公司運行存在隱患，財政潛在風險不容忽視”。

特別是2014年到期需償還的約2.4萬億元，占比22%，為近年來償債的高峰。2014年到期的地方政府負有償還責任的債務，相當于地方本級公共財政收入的三成多，也和目前地方政府的土地出讓收入大致相當。

實際上，地方政府信用基礎異常脆弱，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。審計結果顯示，截至2012年底，11 個省級、316 個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額約3.49 萬億元，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。根據全國財政決算，2012年全國國有土地使用權出讓收入為2.85萬多億元，減去征地和拆遷補償支出1.38萬億元，剩余的1.47萬億元，需為教育、水利、保障房等領域安排固定比例的支出。同時，土地出讓收入也是城市基礎設施建設的主要資金來源。顯然，地方政府每年所謂巨額的土地出讓收入，真正能騰挪用于償還債務的微乎其微。

在短期內債務集中到期比例較高的同時，這些地方債所對應的項目基本都是中長期的基礎設施建設項目，地方債存在顯著的期限錯配。“投資回報率與債務成本倒掛，是地方債讓人擔心的主要原因。”光大證券首席宏觀分析師徐高認為，從微觀視角來看，地方債因為項目回報率覆蓋不了債務成本，所以風險很大。他對超過800家的地方政府融資平臺公司進行統計，其平均總資產回報率約3%，遠低于其6%—7%的債務成本。

在這種情況下，2013年底，國家發改委明確表示在平臺公司項目建設資金出現缺口、無法完工實現預期收益的情況下，可考慮允許這些平臺公司發行適度規模的新債，募集資金用于“借新還舊”和未完工的項目建設。

影子融資渠道“尾大不掉”

在國家發改委表態允許地方政府“借新還舊”的同時，也允許平臺公司發行部分公司債券對“高利短期債務”進行置換，延長還款期限，降低融資成本。后者針對的正是不少地方融資方式“花樣頻出”，債券、信托、融資租賃等影子融資渠道存在隱蔽性強不易監管，且融資成本較高的風險。

國家現有法律規定，地方政府不能直接舉債，法律或國務院規定才可由國務院財政部門代為發行債券，從2009年開始，先后有上海、浙江、廣東、江蘇和山東等地獲得允許由財政部代發。其他地方政府只能成立地方融資平臺，即城投公司，為其融資的主要是商業銀行，這也成為地方政府重要的借債主體。

但有專家表示，近年來，地方融資平臺企業的行為逐漸無序化，只以融資為唯一目的，不顧及財政承受能力、項目投資效益、企業經營風險等問題。2010年國務院發布了19號文件，對地方投融資平臺進行了清理整頓，銀監會也多次發文要求各銀行不得新增融資平臺貸款規模。最新審計數據顯示，截至2013年6月末，地方債務中商業銀行貸款余額10.12萬億元，相比審計署2011年6月發布的數據，占比從79.01%下降到57%。

但地方政府的融資需求依然存在，這就導致一些地方政府借助信托、債券、理財產品、融資租賃等影子融資方式，債務規模迅速擴大。據估算，影子融資渠道為地方政府提供貸款超5萬億元。瑞銀中國首席經濟學家汪濤指出，“地方融資平臺通過各種途徑從金融系統的龐大資金池中汲取資金，且融資方式‘日新月異’”。

特別是，此次審計新增的BT（建設—移交）融資和信托融資等方式隱蔽性強，不易進行監管，且融資成本大幅高于銀行貸款和發行債券，成為新的風險隱患。國家行政學院教授馮俏斌表示：“調研過程中，地方政府對于信托理財的利率最高達到14%。遠遠高于市場利率，而且時間期限比較短，債務結構非常不合理。并且在部分地區出現融資之后回報率達不到預期收益的一半，最后差額的收益用財政資金補足。”

被媒體稱為影子銀行監管法的“107 號文”（即《國務院辦公廳關于加強影子銀行監管有關問題的通知》）近期出爐，將對影子銀行產生持續影響。民生證券非銀研究員陸俊龍指出，“107號文”會影響到券商資管、理財、信托等，也即打掉的是高利率，但沒有打掉流動性，這部分流動性會被國家發改委聲明過的“用利率較低的城投債”以及未來擴容的市政債所替代。

在2013年12月召開的中央經濟工作會議上，防范地方債務風險被列為2014年工作重點。會議中首次提出要將地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序，明確責任落實。這對破解地方債難題提供了方向與方法，但還待實踐落實。