南京江寧經濟技術開發區農民工集宿區建設的探討

李 紅,徐逸倫

（南京大學建筑與城市規劃學院,江蘇南京 210093）

南京江寧經濟技術開發區農民工集宿區建設的探討

李 紅,徐逸倫

（南京大學建筑與城市規劃學院,江蘇南京 210093）

為解決農民工住房問題,集體宿舍區是大為倡導和鼓勵的方式。以南京市江寧經濟技術開發區工業片區為例,總結集宿區建設現狀,從建設管理模式、基礎設施配置、廠區土地集約利用和集宿區住房設計等方面提出建設意見。

農民工：集宿區：基礎設施配置

國家人口計生委發布的《中國流動人口發展報告2011》顯示2011年中國流動人口數量已經達到2.3億,占全國人口總數的17%。我國目前正在經歷世界最大規模的人口流動,城市快速發展吸引大量農村剩余勞動力轉移。農民工大量涌入給城市建設和發展帶來了全方位的變化,為城市帶來了廉價的勞動力,促進了產業結構調整,加快了城鎮化步伐。但報告同時指出農民工房租負擔重,3/4的流動人口家庭在流入地租房居住,房租超過流動人口家庭總支出的1/5。41.5%的流動人口租房者認為目前的住房支出已經達到或超過自己能承受的最高房租。

在房價繼續走高的背景下農民工住房問題不斷成為關注焦點,政府雖連續出臺如廉租房,經濟適用房等保障措施來解決農民工基本住房問題。但快速城鎮化過程中戶籍制度和住房供需矛盾以及經濟因素的影響使得農民工享受城市住房存在多方面的障礙。農民工住房來源主要有自有、租住、單位或雇主提供、寄住等形式,其中租住和單位雇主提供占比最大。作者基于農民工聚居區住房研究視角,總結南京市江寧開發區工業片區集體宿舍區（下稱集宿區）建設現狀,并對未來集宿區建設的管理模式、基礎設施配置、廠區土地集約利用等方面提出對策建議。

1 城市農民工和集宿區的內涵

1.1 城市農民工

城市農民工,一般指從農村流入城市,在城市中就業和居住,但不具有所居住城市戶籍。戶籍差別是城市農民工區別于城市市民最直接的要素。農民工進入城市的目的千差萬別,但最主要的目的是就業,居住問題的解決是農民工長期穩定在城市就業生活的最基本需求。

1.2 集宿區的內涵

學者們把農民工以聚居形態出現的區域稱為農民工聚居區。這類區域有多種形式,而集宿區只是其中一種。集宿區是指由政府、企業或其他特殊主體為解決外來農民工住宿而集中建設的務工工人公寓或集體宿舍。集宿區主要分布在遠離城市中心區、農民工相對集中的地方,如工業開發區和城鄉結合部。工業開發區由于工廠集中,可以為農民工提供大量的工作崗位,因而成為農民工的聚集點。

集宿區一方面便于企業對農民工的就業管理,另一方面集體居住的成本低于工人分散居住的成本（租房、交通等成本）,相當于提高了工人的待遇,增強企業對外來農民工的吸引力,同時也為城市分擔了解決農民工居住問題的壓力。因此集宿區應長期作為農民工過渡性居住形式,也是政府鼓勵的建設方向。

2 實證研究

2.1 背景與方法

南京市作為外來農民工規模龐大的東部重要城市,各大開發區吸納越來越多農民工就業遷居。但農民工集宿區住房建設尚處于起步階段,完善集宿區建設是城市應對農民工住房需求的必要手段。南京市江寧經濟技術開發區（以下簡稱江寧開發區）地處沿海和長江經濟發展帶的交匯處,距市中心僅7km（圖1）,已成為南京主城發展的核心區域。江寧開發區2010年被國務院批準升級為國家級經濟技術開發區,已成為南京建設發展最快、發展環境最優、產業競爭力最強的開發區,創造了大規模的就業崗位,也成為南京市農民工集聚的地域空間。外來農民工是江寧開發區長足發展的重要動力,因此農民工聚居的問題正是目前需要重點研究和對待的。

圖1 南京市江寧經濟技術開發區的區位

由于目前江寧開發區規劃面積大,以百家湖為中心,周邊居住小區建設數量較多,且基礎設施齊全,已基本作為本地居民就業和居住較成熟的區域。為研究主要針對城市農民工的集宿區建設,選擇江寧開發區內部工業片區作為研究區域（圖2）。

調查主要采用了實地踏勘、問卷調查、主要問題訪談等方法。2011年11-12月,3次對研究區內26個大型企業進行實地考察,并對集宿區管理人員、保安等13人進行深入訪談。對工業片區內務工者（主要是集宿區居住者）進行了隨機問卷調查,共發放100份問卷,回收率100%,過程中對10多名居住者進行深度訪談。此外,還采用了南京市官方網站、江寧開發區官方網站、文獻資料等的數據。

2.2 結果與分析

2.2.1 農民工基本情況

圖2 研究區域在開發區中的區位

年齡性別結構。有研究顯示現階段我國農民工年齡結構表現為兩頭小中間大的特征,以15～39歲的青壯年勞動力居多,約占農民工總量的6成。在問卷調查中發現,目前居住在集宿區內的農民工以18～32歲的年輕勞動力居多。

學歷結構。現階段我國農民工受教育程度的特征表現為高于流出地但低于流入地,學歷總體水平較低。集宿區居住農民初中及以下和大專及以上學歷的人群占小部分,而技校及中專學歷的人群比例最高。

收入狀況。集宿區的農民工收入可分為5個等級,月收入在2001～3000元的比例最大（圖3）,且收入分配中自我消費和寄回家鄉的比重相當。

圖3 居住者月收入水平的狀況

住房選擇。單位宿舍和租賃是外來農民工選擇住房的主要方式。住房選擇影響程度因素依次是：房租價格、離工作地點的距離、生活成本、生活便利程度。經濟能力薄弱的外來農民工主要聚居于企業的集宿區和工業區內僅有的幾個廉價租賃小區。集體宿舍需要支付費用較低,穩定在每月100～200元,普遍表示外出租房壓力過大,集宿區是他們首選的住房形式。

2.2.2 集宿區總體建設狀況

走訪的工業片區集宿區建設均分布于大型企業廠區內部,在26家企業中共建有企業集宿區11處,在已建成的集宿區內入住率基本達100%。在對部分農民工訪談中得知企業未建有集宿區的,工人必須合租在工業片區的居住小區或更偏遠的小區,通過單位班車接送或者自行出行上下班,盼望企業或政府有集宿區建設并在工業區內配有適量就近的基礎設施。已建成的集宿區,普遍存在規模偏小、戶型單一、人均居住面積?。ú糠制髽I集宿區農民工人均居住面積不足3m2）等問題。已建成的集宿區內部衛生狀況良好,住房設施齊全。

2.2.3 集宿區建設管理模式

對開發區工業片區集宿區建設模式調查,發現僅有用工單位直接出資建設的集宿區,尚無由政府或其他主體出資建設類型,建設主體單一,且建設主體企業的規模較大,有一定的經濟實力（圖4）。該類集宿區由企業進行封閉式運營,相當于職工宿舍,管理權完全在于企業自身。集宿區作為城市常規居住區之一,目前在工業片區所呈現的由企業單獨出資建設的集宿區所需要配置的基礎設施幾乎全部依賴于外部城市供給。集宿區建設主體管理模式單一和基礎設施的配置聯系呈現脫離和空白的階段。

圖4 調研區域集宿區建設管理的體系

2.2.4 集宿區基礎設施配置狀況

公共服務設施與居民的生活息息相關,直接影響到生活質量。集宿區居住的農民工群體與一般城市居民有多方面不同,在公共服務設施的配置上需要有針對性的措施。

根據《城市居住區規劃設計規范》GB 50180-93（2002年版）中的分類分級標準,配套項目包括教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、市政公用和行政管理及其他等8類設施。鑒于集宿區在管理運作上有一定的特殊性,因此不包括行政管理及其他設施這一類,調查了居住于集宿區的農民工對另外7大類設施的滿意程度。

調查結果（表1）表明,居住者普遍對金融郵電和商業設施滿意度低,而其他5類設施滿意度均為一般。普遍反映有以下幾點情況。

金融郵電設施嚴重缺乏。居民對存取款需求逐漸升高,但未在區域內發現銀行網點。

商業設施供應空間大。在調查區內出現的私自搭建零星商業點得到許多居住者的青睞。遠距離超市常成為居住者最需要的商業網點,居民表示距離太遠。

教育設施需求迫切。集宿區居民的文化水平不高,希望通過更多的學習機會來提升自己的競爭力。由于平時的閑暇時間較少,多數居民對教育設施的服務半徑提出更高要求。

女性對文化體育設施需求提升。一些女性居民反映集宿區內供女性使用的文體設施相當缺乏,而一般男性喜好的臺球、籃球等項目則不屬于她們的興趣范圍,可選擇的余地十分局限。

醫療衛生設施少。整個工業區基本依靠一家同仁醫院,無其他診所或衛生室提供初級衛生服務。

公共交通線路單一,車次偏少。在短距離的交通范圍內,大多數居民會選擇步行或者騎車的方式。交通總體需求待地鐵3號線通車后將基本可以滿足。

集宿區外圍服務缺乏,內部的衛生狀況管理較好,安全性較高。

本次調研還設置了基礎設施7個方面的一些具體設施供居住者選擇判斷需要程度,結果顯示居住者對綜合食品店、綜合百貨店、餐飲店需求較高。而這些也被認為是最基本需要滿足的設施類型。

表1 基礎設施滿意度調查結果

總之,調查區域居民對集宿區基礎設施配置狀況滿意度不高,需求度較大,集宿區建設的基礎設施配置基本未納入城市基礎設施配置規劃中,也未形成嚴格標準和系統,導致集宿區住房未能完全實現其應有的居住性質。

2.2.5 集宿區的理想模式

農民工對于集宿區理想模式的建設愿望集中在以下幾點。

建設規模。集宿區建設應充分結合農民工規模,供需結合,減少被動租房農民工比例。

戶型設計。集宿區住房戶型設計應充分結合農民工年齡性別結構和家庭特點,差別化多樣化的戶型以供不同需求主體選擇。

基礎設施配置?；A設施配置與住房關系重大,尤其是基礎設施供應要充分考慮居住者強烈的精神生活需求以及逐漸變大的消費空間。

出行交通。集宿區交通便利程度直接影響了農民工和城市其他區域的連結,交通便利可以解決基礎設施配置不全等缺陷。

融入城市生活的機會。農民工主動融入城市生活的意愿強烈,渴望有更多機會融入當地城市生活,豐富其生活內容。住房建設可以結合更多當地城市住宅模式,融入豐富的城市元素。

3 小結與討論

農民工聚居區是城市化發展到一定階段的常見現象。西方發達國家較早經歷了這一歷程。我國目前也已經進入城市化的加速期,農民工居住問題成為迫在眉睫需要解決的難題。通過對工業片區農民工和集宿區建設的狀況調查分析討論,得出未來集宿區建設可以在以下方面優化改進。

首先,在集宿區建設主體上。應避免當前較為單一的企業建設模式,政府和企業以及涉農區農民集體等均可以成為建設主體。在這方面部分城市已經有多種嘗試,如蘇州集宿區建設已探索4種模式：政府直接出資建設模式、村民出資入股建設模式、私人公司出資建設模式和用工單位出資建設模式。只有多元化的建設模式才能應對未來農民工規模迅速壯大的趨勢。

其次,基礎設施的配置方面。目前集宿區設施配置未嚴格按照居住區標準實施,完善現有的基礎設施配置標準體系,集宿區和城市居住區不同,但硬性配置指標系統是目前集宿區設施配套建設的基礎。

再次,工業廠區的土地利用政策方面。針對廠區存在閑置土地而建設集宿區難批的問題,政府可適當放寬企業興建集體宿舍門檻,并對集體宿舍的安全標準、衛生要求、人均面積等提出適當要求。鼓勵措施可以包括：在企業用地申請中允許其預留部分住房建設用地；允許企業改變土地用途,將閑置的土地、廠房建設改造成住宅區等；適當調降廠區建設集宿區中企業土地利用方面諸如容積率、投資強度、經濟密度等方面的考核指標。

最后,集宿區的戶型設計、建筑形式可以更加多元化以滿足不同類型農民工需求。如農民工中有家庭的比例顯著增大,應及時增加夫妻房等多樣戶型的住房。另外,根據農民工心理需求特征對住房的排列方式作出適當變化,創造更多圍合空間。

農民工對城市經濟增長的貢獻巨大,不可忽視,因此農民工的住房問題是整個城市的責任。地方政府應該把農民工的居住需求落實到城市規劃中,將集宿區建設納入住房建設系統中,對農民工居住的聚集規模、布局選址、功能定位、配套服務設施等方面進行合理規劃,建設理想的集宿區。

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（責任編輯：張才德）

TU98

A

0528-9017（2014）02-0294-04

文獻著錄格式：李紅,徐逸倫.南京江寧經濟技術開發區農民工集宿區建設的探討［J］.浙江農業科學,2014（2）：294-297.

2013-12-18

李 紅（1988-）,女,浙江麗水人,碩士研究生,研究方向為城鄉規劃與區域規劃。E-mail：zjlslhlove@126.com。

注：感謝南京大學徐逸倫老師對本文的指導。