開放性實踐：紀檢監察工作的改革路徑

張躍進+陳鈞+徐曉明

新形勢下，紀檢監察機關如何運用法治思維與法治方式，履行黨章賦予的職責，保證黨的決策得到有效實施，公權力的行使得到有效規范，違法違紀行為得到有效查處，群眾與黨員合法權益得到有效維護？實踐證明，堅持群眾路線不動搖，推進紀檢監察工作不斷走向開放，樹立紀檢監察工作公信力是關鍵。推進紀檢監察工作開放性實踐，不僅是超越傳統封閉式紀檢監察工作機制，更是回應現代社會治理的迫切需求。

一、開放的緣由動力：外部環境與自身建設的現實需求

執政環境的調適需要向紀檢監察工作注入開放性內涵。隨著改革開放和全球化的進一步深化、新媒體的廣泛運用，黨的執政環境發生了很大變化，黨的建設處于一種全面開放的環境之下。這必然要求紀檢監察工作在理念上主動調適、方法上及時跟進，遵循民主的途徑、法律的程序，構建開放性工作格局機制；把公眾參與作為紀檢監察工作的力量源泉，確保決策更加科學、民主，推動形成科學的制度規范體系，規范高效查處損害群眾利益的違紀違法案件，將權力真正關進制度的籠子里。

民本性的體現需要以群眾路線為根本的開放性工作模式作保障。群眾路線是中國共產黨的根本路線，堅持群眾路線就是要體現民本價值追求。就紀檢監察工作而言，要改變傳統工作模式，樹立民本價值理念，推動紀檢監察工作走出“深閨”；將工作融入群眾之中，將工作思路、制度規范、決策程序、監督渠道等公布于眾，與人民群眾進行有效的互動交流，接受群眾的評判與監督；準確把握黨委政府工作重點與人民群眾的利益關注點，確保紀檢監察工作體現“權由民所賦”、“權為民所用”、“利為民所謀”的民本價值要求。

公信力的樹立需要雙向互動式工作機制作基礎。公信力是紀檢監察工作的生命力所在，強化公眾參與是提升紀檢監察工作公信力的必然路徑安排。強化公眾參與一方面有利于在全社會建立靈敏快速的信息溝通和反饋機制，打破信息封鎖和壟斷，推動形成信息均衡式紀檢監察工作決策機制，有效提升反腐倡廉實效性；另一方面，有利于推動紀檢監管監督權力運行環境不斷趨向透明，社會公眾能夠從深層次上準確認識與把握紀檢監管權力運行行為，增進對紀檢監察工作的理解。比如，全國紀檢監察機關2012年立案調查的案件中，線索來源于群眾舉報的占到41.8%。

二、開放的現實制約：理念與實踐層面亟待解決的問題

開放主動性理念有待確立。紀檢監察工作開放不是被動撞擊式公開，而是主動出擊式服務；不是單向靜態式公開，而是雙向動態式交流。受傳統封閉式工作思維的影響，目前，紀檢監察工作開放性實踐更多的是一種被動撞擊式公開，開放主動性理念有待加強。網絡反腐實踐就說明了這一問題。許多案件往往是由社會公眾揭露一些腐敗問題，在網絡等新興媒體參與聚焦、發酵，形成強大的社會輿論監督壓力的情況下，地方紀檢監察機關才進行被動式的信息回應。這種應對模式顯然與開放性工作模式不相吻合。

開放性基本內涵有待統一。紀檢監察工作開放性實踐是一個系統性、體系化工程，它需要完備的理論來支撐。盡管各地已開始進行開放性實踐，但總體處于一種星星之火式的自主探索創新狀態。在目前中央層面上尚未對開放性基本內涵作出統一規定的情況下，實踐中的不一致、不規范問題比較突出，宏觀性和抽象性的規定多，程序化、精細化的規定少。公眾參與的途徑匱乏，想參與卻經常參與無門；參與的具體環境不佳，可參與卻面臨參與梗阻；參與的渠道不暢，能參與卻往往不得要領。最終，對紀檢監察工作的開放度也有直接的影響。

開放性制度位階有待提升。紀檢監察工作開放性實踐涉及紀檢監察工作體制機制、方式和方法的創新，需要強有力的制度推動力與多元的推動手段加以保障。目前，關于推進開放性實踐的制度普遍存在制度位階低的問題，缺少來自中央層面的制度規范的有力支撐，開放性制度建設更多地呈現為一種碎片化特征。需要通過進一步提升開放性制度位階，加強頂層制度設計，按照積極穩妥推進的原則，將推進開放性實踐中的臨時性動議轉化為常態化制度安排，推進紀檢監察工作開放性實踐逐步由術語的凌亂凝練為一致，由制度的零碎發展到統一，由實踐的零星試點過渡到全面推行。

三、開放的路徑方向：構建以民本價值為導向的開放新機制

構建以公眾參與為內核的開放格局。強調公眾參與、注重開放性已成為新時期世界各國反腐工作的新要求。為此，《聯合國反腐敗公約》倡議各締約國“推動公共部門以外的個人和團體”，“積極參與預防和打擊腐敗”。紀檢監察工作開放性實踐應以保障公眾參與為目標導向，確保既讓公眾能看得懂，也能參與進去。一是推動開放功能的提升。一方面，豐富公眾參與載體，增強民意采集功能、公眾直接參與功能，充分聽取社會公眾意見，推動形成反腐合力；另一方面，著力反腐信息交流與互動，將公眾視線聚焦到反腐倡廉重點、焦點上，及時發現問題，查弊堵漏，增強反腐預警功能。如中央紀委公布“兩節”期間公款送禮吃喝等舉報電話。二是推動開放模式的轉型。強化從粗放離散式開放向集成系統式開放轉變，確保紀檢監察決策過程、制度執行等各項事務規范有序公開；從依賴傳統形式、偏重事后結果的公開，向加強新媒體運用、注重過程性信息的公開轉變；從單向、單軌運作，向自上而下的信息傳達與自下而上的信息謀求雙向互動交流轉變。三是推動開放要素的培育。在開放主體層面上，紀檢監察機關應當從主觀理念上確立主動服務意識，強化合作與包容精神的培育；在開放受眾層面上，不斷提升公眾參與意識、培育公眾參與能力，推動公眾參與從消極被動向積極主動轉變，從局限于自身利益的訴求向關注公共利益轉變；在開放平臺層面上，推進形成以專門機關與社會公眾之間互動、社會公眾相互間的互動為主體的公眾參與共振平臺。

健全以紀監機關為主導的開放機制。開放工作模式之下，紀檢監察機關不再神秘，而紀檢監察工作則更多地體現為一種平等基礎之上的合作治理模式。深化紀檢監察工作開放，需要紀檢監察機關主動作為，重在創新力，成在行動力。

首先，構建開放的制度建設機制?？朔白哉f自話”傾向，樹立“開門”建制度思路，鑄牢制約權力的“制度鐵籠”。制度立項起草開放。在廣泛征求意見的基礎上形成制度立項，確保制度安排既必要又契合民意。制度草案審議開放。通過召開調查、論證、聽證等方式，廣泛征求社會各界對制度草案的意見，努力提升制度建設民主化與科學化水平。制度績效評價體系開放。通過制度廉潔性評估、引入第三方調查、社會公眾評議等，確保制度得到正確有效執行。endprint

其次，構建開放的信訪舉報機制。暢通信訪舉報渠道。通過開設網上舉報“直通車”、開通電話舉報“專用線”、設立反腐倡廉“民情采集點”等手段，拓展民意訴求表達渠道。豐富辦信主體。邀請專家學者、公眾人物等參與重大疑難信訪案件聽證，依法邀請舉報人參與信訪核查工作，推動形成多元辦信主體格局。完善辦信反饋通報機制。在對實名舉報做到有件必答的同時，通過各種渠道向社會公開通報案件結果，充分保障社會公眾知情權，為紀檢監察機關與社會公眾之間信任的構建提供強有力的生態環境基礎。

再次，構建開放的個案決策機制。引入聽證程序，為違法違紀行為人提供一個聽取紀檢監察機關意見以及進行自我陳述意見和申辯質證的制度化平臺。建立案件審理證據公開制度，在保障證人、檢舉人等相關人員權利的前提下，將擬認定的主要證據向被調查人公開。實行審理助辯制度，在保障受處理對象正當法律程序權利的情況下，確保紀檢監察機關更加客觀公正地作出處理決定。

最后，構建開放的信息發布機制。建立重大典型案件公開制度，更加準確地向社會公眾發出具有政府公信力的權威的聲音，防止出現信息誤導；建立案件處理情況查詢制度，讓社會公眾更加方便地了解被查詢人的錯誤性質、處分檔次、適用依據等；建立紀檢監察新聞發言人制度，把反腐倡廉中心工作與媒體關注點、人民群眾關心點緊密結合起來，充分展示、樹立紀檢監察機關開放、自信的形象。

打造以制度規范為引領的開放環境。盡管近年來我國紀檢監察工作開放步伐不斷加快，但按照法治化的標準推進紀檢監察工作開放性實踐，仍需要進一步強化。首先，推動形成兼容并包的開放理念。理念是行動的先導，從封閉運行走向透明公開，既是反腐策略的轉變，更是反腐理念的根本性變革。對紀檢監察機關而言，要秉承服務、責任、平等、高效理念，依法推進開放性實踐。對公眾訴求及時回應關切，對特殊、敏感性工作，堅持審慎、適度、漸進的原則，把握好節奏、力度和進度；對社會公眾而言，要秉持理性、客觀的態度，既積極、主動，又有序、有節，力爭通過積極參與、理性互動，與紀檢監察機關一起形成同頻共振的反腐合力。其次，推動形成開放的制度規范體系。從頂層政策設計和基層實踐兩個層面進一步完善相關法律制度，為開放性實踐提供制度規范支撐。堅持法治反腐的理念，按照群眾性、互動性、實效性和穩妥性原則，不斷完善反腐倡廉實體和程序方面的法律規范，通過對公眾參與內容、參與形式以及參與途徑等方面作出明確規定，進一步提升開放性實踐的針對性、操作性與實效性。最后，推動形成開放的組織推動體系。充分發揮黨委統攬抓總作用，在反腐倡廉開放性實踐中統籌設計、部署推進，保證開放性實踐依法規范有序進行。紀檢監察機關要統籌協調黨的組織、宣傳部門及司法、審計機關等，努力消除信息阻隔，打破信息壁壘，推動形成互聯互通式信息共享機制，為開放性實踐提供信息保障。通過健全紀檢監察系統內區域合作、案件移送等工作協同制度，進一步增強系統內的信息交流與互動，為“老虎”、“蒼蠅”一起打創造良好的執法執紀環境。

（張躍進：中共揚州市委常委、市紀委書記；陳鈞：揚州市紀委法規研究室主任；徐曉明：揚州市法制辦監察室主任）

責任編輯：戴群英endprint