開放大學章程之制：困境與突破

張珠龍

開放大學章程之制：困境與突破

張珠龍

建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程，是推進依法治校、構建現代大學制度的首要任務。章程建設是依法治校、自主辦學、推進現代大學制度改革試點的基礎工程。辦好開放大學是建設學習型社會的有力推手。作為新型高等學校，開放大學應按照合理合法的程序加強章程建設，維護學術自由，構建以民主參與為基礎的開放服務型公共治理模式，形成一種外部關系的責任說明和內部管理的運行規范，優化大學治理。

開放大學；章程；現代大學制度；自主辦學

一、中國大學章程：大學治理與自主辦學

大學章程是大學自主辦學和外部對大學實施影響而協商的產物，反映了大學和社會特別是和政府間的關系，彰顯著大學的使命要求。[1]開放大學作為按照“國家教育體制改革試點”部署而建立的新型高等學校，“制定和完善學校章程”是開展“現代大學制度改革試點”[2]的重要內容，也是開放大學完善現代大學制度的基礎工程。

1.大學章程與現代大學治理

作為現代大學制度雛形的大學章程，源于中世紀國王或教皇為大學頒發的特許狀。西方大學“在其作為一個學術機構出現之后，就一直處于不同社會勢力和力量的作用之下，最初是教會、皇帝、國王和城市的交互影響，之后是政府、市場和科學的相互作用。”[3]但政府對大學的控制“主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理”[4]。

西方大學的章程，大多是由大學的舉辦者“在協商的基礎上就高校如何舉辦達成一致意見而訂立的文件，是全體舉辦者共同意思的表示，對每一個舉辦者都有約束力”[5]，能夠最大程度地實現高校的自主管理，彰顯大學自由之精神。從某種意義上講，現代大學治理本質上就是依據大學章程而治。

2.中國大學章程的探索之路

中國現代大學的理念和現代大學制度的初步形成，以1912年蔡元培作為民國政府教育總長親自制定頒發《大學令》為標志。蔡元培1917年執掌北京大學后，組織起草并呈送教育部鑒核備案的《國立北京大學現行章程》是民國時期第一部經合法程序后頒行的國立大學章程，在中國現代大學章程建設史上具有示范意義。

3.自治訴求與自主辦學之困

我國研究者對西方現代大學制度及其理念的引進，都非常強調大學“自治”權利，但卻有意無意、不同程度地忽略了我國高校人權、事權、財權的政府依賴性。反觀我國現行的法律規范或政策文件，對大學明確承認的從來只有“自主”的權利。1993年頒布的《中國教育改革和發展規劃綱要》首次提出要“使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”；《高等教育法》規定高等學校“依法自主辦學”。2010年頒布的《綱要》《國家教育事業發展十二五規劃》也都明確“依法保障學校充分行使辦學自主權”，“保障高等學校依法自主辦學”。黨的十八屆三中全會提出要推進管評辦分離的改革，中國大學章程建設的目標指向，正是在推進管評辦分離的改革中，實現依法自主辦學，規范和強化內部管理。

二、開放大學建設：使命轉型與章程困境

終身學習思潮的蔓延是人類教育發展史上最重要的事件之一，“辦好開放大學”在《綱要》中得以確立，是我國把推進終身學習作為提升人力資源優勢應對全球化挑戰的基本國策。2012年，6所開放大學先后設立，承擔起探索“構建靈活開放的終身教育體系”的任務與使命。

1.電大發展歷程的政策制約

廣播電視大學的誕生，是“文革”之后百廢待興的中國政治和經濟社會發展對人才培養的迫切需要，受到國家領導人極大關注，并致力尋求解決問題最佳途徑的產物。但由于先天不足和立法的嚴重滯后，無論是1986年一紙通知“暫停”廣受在職學習者歡迎的“自學視聽生”教育，舉辦普通專科班，還是1995年國家教委提出“保持高等學歷教育計劃招生政策的連續性和穩定性”，試點“舉辦‘專升本’教育”，抑或是1999年教育部啟動“人才培養模式改革和開放教育試點”項目，廣播電視大學的發展，在多變的教育政策左右下，或是左右逢源或是舉步維艱。

2.呼應時代需求的使命轉型

如：超范圍超標準支付專家咨詢費、勞務費；向有工資收入的項目（課題）、課題參加人員發放勞務費；同一個人在課題組中既領取勞務費又領取專家咨詢費；發放的勞務費和專家咨詢費，未按要求通過銀行支付的形式，而是違規發放現金；項目（課題）負責人代領學生勞務費，無再轉付學生的相關證明；列支與項目（課題）任務無關的支出，如學生論文答辯老師的評審費、博士生外出的培養費等。

現代信息技術在21世紀的快速發展和普及，建設學習型社會和人力資源強國戰略目標的提出，對作為國家教育資源的電大教育提出了使命轉型的現實要求，與電大內在發展要求相契合。“辦好開放大學”成為國家戰略，輔以“健全寬進嚴出的學習制度”，“建立繼續教育學分積累與轉換制度”，搭建終身學習“立交橋”等措施，進一步明確了開放大學的歷史使命，即：以現代信息技術為支撐，整合共享優質教育資源，創新教育教學模式，為社會成員提供更加靈活便捷公平開放的學習方式和多層次多樣化的教育服務，為建設學習型社會和教育強國、人力資源強國作出積極貢獻。[8]這標志著以補償教育為主要任務的電大教育順應時代需求，實現歷史使命的成功轉型，標志著中國正在走向沒有圍墻的“全民學習”時代，走向“按需選學”的自主學習時代，走向信息化和開放學習時代。[9]

3.開放大學章程制定的困境

教育部2012年批復設立6所開放大學，明確并要求各校2個月內報送學校章程，但開放大學章程的制定顯然遭遇巨大困境。

首先，認識尚有不足。很多知名學者公開發表的言論都強調“自治的遠程教學大學是一流開放大學必須具備的基本特征”，強調必須確立開放大學“保證自身相對獨立、自治的大學品性”，體現“大學自治”精神，甚至提出建設“自治的省級區域開放大學”等。對大學“自治”的片面逐求，給章程的制定帶來了認識上的困惑與障礙。

其次，能力亟待提升。既追求高遠的學術理想，又追求卓越的學術質量是開放大學當然的使命。“英國開放大學創辦后學術質量很快得到承認的主要緣由之一，是其創始時的副校長沃爾特·佩里(Walter Perry)自第一天起就將研究列入大學的主要使命”。[10]中國電大包括已設立的開放大學，研究功能尤其是學科領域的研究功能十分薄弱甚至尚未建立，成為制約開放大學追求“學術自由”這一大學靈魂的關鍵短板。

第三，制定主體不明。從法律上講，“大學舉辦者是法定的大學章程的制定主體。即先有章程后有大學，大學章程遵循誰主辦誰制定原則。”[11]國家開放大學是在中央電大基礎上“建立”，北京、上海、江蘇、廣東、云南等5所開放大學均是“更名”而來，比照《高等教育法》和“31號部長令”的相關規定，政府、學校孰為章程制定主體不甚明晰。

第四，內外關系復雜。電大系統長期以來所沿用的“分級管理”體制，主要是依附于我國現行的行政網絡而存在的，各級電大不僅大多有著明確的行政級別，接受同級政府或教育部門的管理，同時接受上級電大的業務指導和管理，各種關系錯綜復雜。能否有效調和關聯各方的利益訴求，對章程制定的程度以及章程文本內容的合理性、可控性及可操作性提出了嚴峻挑戰。

三、開放大學章程：理念創新與完善治理

開放大學既是更新理念、突破某些傳統機制和規則、深刻而系統的改革和制度創新，又是一項極為艱巨復雜的系統工程，需要經過長期和堅持不懈的努力。[12]制定一部高水平的章程，是開放大學能否真正實現“依法自主辦學”的前提，也是開放大學能否成為“新型高等學校”的基礎。

1.必須理清若干關系和程序

開放大學章程必須明確內外部若干關系，并保證其制定程序、修改程序、實施程序的合法性，方能實現開放大學治理結構的制度化、法制化。

開放大學和舉辦者的關系。舉辦者與學校之間的權利、義務、經費來源等內容，直接涉及大學的外部關系，章程必須做出規定。江蘇等5所開放大學由所在省(市)“領導和管理”，發展所需經費由所在省(市)“統籌安排解決”，國家開放大學是“教育部直屬”高校，具有各自獨立的辦學自主權。學校章程明確舉辦者的權利、義務等外部關系，將有助于增加政府的宏觀指導作用，提高學校的辦學活力，有助于開放大學作為自主辦學實體，在減少行政干預的前提下滿足政府預期。

開放大學辦學系統的關系。電大30多年發展所形成的是一個由中央電大和44所省級電大、600多個市級電大和數千所縣級電大分校(管理站)組成的龐大辦學體系。如何在開放大學的理念創新中，合理界定辦學系統的內外部關系，章程必須做出明確的回答。

開放大學與合作者的關系。辦好開放大學承擔著促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通，建立繼續教育學分積累與轉換制度，實現不同類型學習成果的互認和銜接，搭建終身學習“立交橋”的任務。因此，開放大學與社會各個領域、各個層面將展開多維合作。新生的開放大學只有始終堅持高度的開放性，堅持“自愿、平等、合作、共贏”的原則，與高等學校、行業系統、大型企業、社區等開展廣泛合作，方能走出共建、共享、共贏的成功之路。[13]

開放大學與參與者的關系。開放大學參與者主要體現為內部關系，包括黨委與行政的關系、行政與學術的關系、學校與教師的關系、學校與學生的關系等等。“研究制定黨委領導下的校長負責制實施意見”，“探索學校理事會或董事會、學術委員會發揮積極作用的機制”，“完善校務公開制度”等，是《綱要》提出的“現代大學制度改革試點”的核心內容。內部關系的明確與否，將直接影響開放大學“依法辦學”“依法治校”的質量和效率。

章程制定、實施的程序要合法。我國大學章程的制定應遵循立法的4項原則，即法律優先原則、法律保留原則、合理性原則及正當程序原則[14]，即教育法、高教法等法律法規所確定的關于高等教育的權利與義務，大學章程必須無保留遵守。“31號部長令”所規定的大學章程制定程序也必須認真履行。以省屬高校為例，該程序可概括為：成立專門起草組織——深入研究，廣泛、公開、多種方式征求意見，并與關聯各方進行充分的溝通和協商，達成共識——完成草案——提交教職工代表大會討論——校長辦公會審議——學校黨委會討論審定——法人簽發，報核準機關——省級教育行政部門核準(本科院校，報教育部備案)——高校向學校和社會公開發布核準正式文本。“31號部長令”同時規定“高等學校應當指定專門機構監督章程的執行情況”，受理舉報和投訴，主管教育行政部門對章程履行情況進行指導、監督。開放大學章程制定應嚴格遵守上述程序，各個環節都必須堅持民主、公開、協商的原則，充分論證和溝通，方能使章程制定成為學校凝聚共識、促進管理、增進和諧的過程，獲得學校的舉辦者、合作關聯方、學校師生員工的認可，從而獲得合法的執行力。

2.依法確立與協調外部關系

高等教育作為國家頭等重要的事業，其活動原則必須符合國家需要和廣泛接受的社會標準。作為省屬高校，江蘇省人民政府《關于籌建江蘇開放大學的通知》所印發的《江蘇開放大學建設方案》(以下簡稱《建設方案》)和教育部《關于江蘇廣播電視大學更名為江蘇開放大學的函》(以下簡稱《復函》)，可以視為設立江蘇開放大學的“特許狀”，江蘇開放大學章程應依據《建設方案》和《復函》明確舉辦者與學校之間的權利、義務和經費來源等主要外部關系。

許多國家和地區的大學章程都在法律法規的基礎上，以制度的形式對政府參與大學管理的范疇及方式予以具體化、細則化。有的通過參與制定和修改大學章程間接參與大學管理，有的通過政府人員參與董事會進而參與大學宏觀決策，有的通過政府主管部門對大學具體事務的審批參與大學管理等等。如美國《康奈爾大學章程》規定：“董事會四名當然董事分別為紐約州州長、州參議院議長、眾議院發言人、大學校長。”《耶魯大學章程》規定：董事會19名成員中有3名當然委員：耶魯大學校長、康涅狄格州州長和副州長。《建設方案》提出將成立理事會，負責江蘇開放大學建設發展重大事項的決策、指導和協調；籌備和建設初期，成立江蘇開放大學建設領導小組，協調解決開放大學建設中遇到的困難和問題，這正是政府作為舉辦者參與學校管理的創新舉措。

《江蘇開放大學章程》應明確理事會是學校的決策機構，理事長由分管副省長擔任，開放大學籌備和建設初期成立的領導小組成員(教育、組織、宣傳、機構編制、發展改革、經濟和信息化、財政、人力資源社會保障等部門及廣電總臺、廣播電視大學的負責同志)，應是理事會的基本成員。理事會負責江蘇開放大學建設發展重大事項的決策、指導和協調。理事會設秘書處，由教育行政部門負責人任秘書長，秘書處定期或不定期召開會議，協調解決開放大學建設中遇到的困難和問題。《章程》應明確理事會對學校重大事項的監督職能：《章程》應經理事會審議，并獲得三分之二以上票數方能通過；理事會(或委托相關機構)審議江蘇開放大學年度財務預算，審計經費使用情況和財務決算；審議江蘇開放大學年度工作計劃、五年工作規劃和專項中長期發展規劃等。

在政策保障和經費來源方面，《章程》應明確省政府和教育行政部門支持開放大學實行“免試注冊入學”“寬進嚴出的彈性學習制度與完全學分制”，核準收費項目和學分收費標準，支持和指導開放大學探索終身教育“學分銀行”與學分認定、積累、轉換、互認機制。明確開放大學發展經費由“省統籌安排解決”，“建設經費納入同級財政預算，在核定編制的基礎上保障經常性人員經費，對學歷繼續教育實行生均綜合撥款制度，對公益性非學歷教育給予適當補助”。對網絡設施、平臺建設、教育資源和服務軟件等基本建設和重大項目，按照項目制列入同級財政專項，并加大投入。

作為一所以“開放”為核心特征的新型大學，《章程》應明確社會組織、校友等外部主體參與學校管理的原則，使社會參與大學管理合法化。校友資源作為一種組織資本，在很大程度上影響著學校的生存和發展空間，校友參與大學事務也是社會參與學校事務管理的一種重要表現形式。海外許多高校都非常重視發展學校與外部環境及校友之間的關系，并通過學校章程來規范和推動這種關系。如《康奈爾大學章程》規定：董事會其他56名董事中，“必須保證至少2名來自農工商領域”；香港科技大學條例規定校董會成員中，“最少10位在香港工商業方面有經驗的人員”；《賓夕法尼亞州立大學章程》規定董事會成員包括9名由校友會選舉的董事、6名地方農業等組織的代表以及6名工商業界代表[15]；《耶魯大學章程》規定：耶魯大學董事會的19名成員中有6名成員是校友[16]，“在學校發展與管理中，校友的資源和力量不容忽視，耶魯大學發展為當今世界著名大學之列，校友的協助必不可少。”[17]建議《江蘇開放大學章程》應明確在理事會成員中，保證至少有6名來自不同行業的校友。這不僅有利于激發校友關注學校建設的積極性，且有利于擴大學校的社會影響，同時也將在學校重大事項的決策、指導和協調中，使學校發展與社會發展更為緊密地結合在一起。

3.完善現代大學的內部治理

黨委領導與校長負責的規范。國家舉辦的高等學校實行黨委領導下的校長負責制、依法自主辦學、實行民主管理等，是我國見諸法律文本的內容，也是高校完善內部治理的基本原則。但在實際運行中，往往會出現黨委與行政共同決策、共同實施、共同監督，形成以黨委為核心的內部行政領導體制，乃至出現了“黨指揮行政，行政指揮學術”的怪異管理格局[18]，違背了經過實踐檢驗的決策、執行和監督相對分離的科學管理原則，也違背了學術自由的大學精神。黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和重大決策的領導，對于學校的重大決策，“該不該做”要由集體研究決定，黨委負有決策責任，講究的是觀念和原則；“怎么做”由校長負責對實施方案的“選擇”，講求的是效率和效益，如有爭議應由校長最后裁決。[19]《綱要》提出要“研究制定黨委領導下的校長負責制實施意見”。“31號部長令”提出章程要規范學校黨委集體領導的議事規則、決策程序，明確支持校長獨立負責地行使職權，這些原則不僅要在章程中明確表述和界定，而且要通過科學合理的分工，保證辦學的有序，提高黨委領導、民主決策和監督的效能，激發辦學活力。

學術自由的追求與保障。學術自由和學術民主作為學術活動的一項倫理原則和宏大理想，歷來被視為大學立校之本。學術自由的制度化始于柏林大學，以學術自由(包括研究自由、教學自由和學習自由)為核心的辦學理念，是柏林大學創辦后得以迅速興盛的根本原因，而且這些辦學原則和辦學理念通過《柏林大學章程》而得以落實和發揮。[19]一個僅有行政權力而不具有學術權力的大學無法稱之為“大學”，一所大學沒有行政權力則無法維系其正常運行和發展。但行政權力對學術權力的干預直接影響到學術評價的公平和公正，極大影響教師的學術積極性，削弱學術職業的吸引力和聲望。[20]最新頒布的中國人民大學章程和武漢理工大學章程分別規定“學術委員會主任一般由不擔任行政職務的資深教授擔任”，“學術委員會主任由學術委員會委員推選產生”，這些防范性的學術權力制約機制，有利于解決當前我國高校學術權力“缺位”和行政權力“越位”問題。[21]由于電大師資長期以來以兼職教師為主體，校本學術研究和師資隊伍相對薄弱，《建設方案》提出要按照“專兼結合、專職為骨干、兼職為主體”的原則支持開放大學建設高素質教師隊伍。那么，在追求學術自由的基本制度建設中，《章程》不僅應明確學校黨政領導和職能部門負責人不擔任學術委員，而且要大量吸收兼職教授尤其是聯盟單位、聯辦專業的兼職教授進入學術委員會(建議不低于總人數的1/3)，民主選舉負責人，并明確學術組織的職責權限。這不僅能為學術組織行使學術權力提供權力來源，同時能夠保障學術組織獨立行使權力，防止行政權力的僭越，而且有利于開放大學更好地與社會需求、聯盟單位相對接，辦學體系和學術交流也將更加走向開放，更能適應社會發展的需求。

師生權利的維護與救濟。開放大學應致力構建以民主參與為基礎的開放服務型公共治理模式。治理是一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用；是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現；既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制。[22]來源于國家的授權，大學作為行政方在行使管理權力的過程中與教師和學生之間形成一種行政法律關系。這種法律關系在秉承人本發展理念的開放大學制度構建中，決定了學校應以服務為宗旨，強調師生員工公平、公開、高效、廣泛地參與，呈現為一種服務與合作的相互信任關系，體現為開放式、服務性的公共治理模式。因此，開放大學章程首先應明確師生擁有學校發展的知情權、民主參與學校管理的渠道，以及正當的法律救濟途徑。開放大學章程應明確師生救濟體系，設計多元的糾紛解決機制，建構多種校內救濟渠道，包括成立專門的仲裁機構等，以供師生選擇。比如，可參照浙江工商大學設立校內爭議裁決委員會，每一屆裁決委員會由通過抽簽產生的學校7-9名教職工代表組成，且每屆只負責裁決一個案件，裁決委員會獨立對爭議事項進行公開裁決，不受任何組織和個人的干涉；程序化、公開化的操作“既維護了學校的管理秩序，又實現了學校管理中的教職工自治，體現了任何權利都可得到救濟，任何糾紛都有對應的解決機制這一法治理念”[23]，有助于在校內樹立正氣，弘揚正氣。

關于章程制定及修改的程序必須在章程中做出說明。建議由學校成立專門的起草組織，在深入研究、廣泛公開征求意見、并與開放大學建設領導小組成員全面溝通的基礎上，完成草案撰寫，報理事會(或領導小組)及教職工代表大會討論匯總，經相關審議程序，報省級教育行政主管部門核準后，由學校或理事會向社會公開發布。章程修訂可由校長辦公會或理事會秘書處提出，提前將修訂條目和建議向理事會成員告知，由理事會討論修訂，理事會成員出席三分之二以上且民主表決票數超過出席成員三分之二以上方為通過，再次經法人代表簽發，報請原審批機關核準后，由學校或理事會再次以公開方式向社會發布。

大學章程是大學制度的集中體現，它不僅要有制度規則，而且要有合理合法的程序規則。開放大學是以電大為基礎“更名”和“設立”的新型高等學校，如何打破其30年發展所積累的行政色彩和層級管理的深刻烙印，“建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程”，顯然不限于本文所言，諸如開放大學的性質與使命、發展藍圖與辦學規模、隊伍建設與人才培養、教學組織與服務平臺、系統建設與聯盟關系等等，都應在《章程》中得到全面的體現。同時我們也不能奢望章程制定的一步到位，但必須對影響和決定學校發展的關鍵要素、重大問題做出相對明確的界定，有效防止章程建設的“空心化”[24]，以便形成一種外部關系的責任說明和內部管理的運行規范，并在適當時機合理合法地做出甄別、充實和完善。

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責任編輯 倪曉燕

The Establishment of a Constitution for Open University: Dilemma and Breakthrough

ZHANGZhu-long/JiangsuOpenUniversity

It is a primary task for administrating the school by law and constructing a modern university to establish and perfect a school constitution in accord with legal requirements and with its own characteristics. The constitution establishment is a foundation project for administrating the school by law, running the school independently and promoting the experimental reform of the modern university system. The success in running an Open University is a powerful pusher of constructing a learning society. As a new university, Open University should improve its constitution according to the law, defend academic freedom, construct an open and service-typed public administration mode based on democratic participation, set up a statement of responsibilities about external relationship and an operating norm about internal management, and optimize university management.

Open University; constitution; modern university system; running a school independently

2013-10-24

張珠龍，江蘇開放大學社區教育學院副研究員，主要從事社區教育和開放教育研究。(jsdd18@126.com)

國家教育體制改革試點項目“創建江蘇開放大學加快構建終身教育體系”(04-110-101)

G724.82

A

2095-6576(2014)02-0023-05