中央轉移支付推進基本公共服務均等化的理論分析

●梁譯丹

一、相關概念的界定

（一）中央轉移支付

中央轉移支付是為1994年分稅制改革實施而設計的一項配套制度，該制度發展至今，逐漸穩定并包含三部分內容：一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。一般性轉移支付不規定資金的具體用途，旨在縮小地區間財力差距、促進社會公平和實現財政能力均等化； 專項轉移支付限定了資金的使用方向，并要求地方政府按規定配套資金，目的在于解決地方公共商品收益外溢問題和實現特定的宏觀發展戰略目標； 稅收返還是分稅制改革初期的歷史遺留問題，是為維護發達地區既得利益而采取的折中措施。

（二）基本公共服務

“十二五”規劃綱要提出的基本公共服務指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。本文認為基本公共服務應主要包含三層含義：第一，它屬于公共服務體系中最基礎和核心的內容，與人民群眾的切身利益聯系緊密；第二，它作為政府公共服務職能的“底線”，應由政府承擔最終責任；第三，基本公共服務的范圍和標準是動態的，服務的范圍和標準應隨著經濟水平的發展和政府保障能力的提高而逐步擴大與調整。

（三）基本公共服務均等化

基本公共服務均等化強調的核心是機會和效果均等，而不是簡單的平均化和無差異化。探討基本公共服務均等化，從不同的視角可以形成不同的認識。一是從供給方視角，體現為供給能力的均等化，要求不同省份的地方政府在提供基本公共服務時具有相同或相近的能力，此種能力受地方政府財力和行政運行效率的影響。二是從基本公共服務自身分析，均等化指的是通過人均水平表現服務數量和質量的相等。三是從需求方視角，體現為結果的均等，即百姓的評價和滿意程度，需要充分考慮各省份經濟發展程度、自然文化環境等的差異。相較而言，從需求方視角所定位的基本公共服務均等化具有更大價值，因為均等化強調的是最終達到平衡狀態，各省份居民不因所處區域不同，而能切實獲得同質同量的服務。

二、基本公共服務均等化的理論基礎分析

（一）基本公共服務均等化的福利經濟學依據

福利經濟學興盛于20 世紀20年代的英國，代表人物阿瑟·庇古的《福利經濟學》一書創建了完整的福利經濟學體系，他以國民收入量的增加和均等化的收入分配為研究主題，將國民收入大小和國民收入在社會成員中的分配情況作為檢驗社會福利的標準，并提出兩個命題：社會經濟福利和國民收入總量成正比，也與國民收入分配均等化程度成正比，因此,他主張通過增加國民收入和調節國民收入再分配來增加社會福利。庇古將社會福利與政府干預收入分配問題結合起來研究，由于公共服務是國民收入資金使用的一大重要方向，對基本公共服務的布置安排也體現了國民收入分配的運作，國民收入分配越是均等化，基本公共服務越能實現區域間平衡，越能增進社會福利，實現社會福利最大化。

社會福利函數理論強調國民收入分配的合理均等化，它的存在有利于幫助政府在若干選擇中選出相對優良的政策來增進社會福利。我國目前正處于社會經濟矛盾的多發期，基本公共服務的不平衡與匱乏已成為社會經濟發展的阻礙；正如前文所述，公共服務是國民收入分配的一部分，政府應通過推進基本公共服務均等化來實現社會福利的最大化。基本公共服務均等化的實現短期內必定會沖擊既得利益者的利益，造成效率的損失；但從長遠來看，均等的公共服務不僅會切好國民收入這塊蛋糕，更會實現合理地分配優化經濟運行機制，從而做大國民收入的蛋糕。

“十二五”規劃中明確提出“堅持民生優先，完善就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民”。由此可見，基本公共服務均等化的實現，其直接受益者是廣大人民群眾。“十二五” 時期將著力實施就業優先戰略、合理調整收入分配關系、健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系、完善基本醫療衛生制度、提高住房保障水平、全面做好人口工作，這些保障和民生改善的安排，在推進基本公共服務實現均等化的同時，也使得發展成果直接惠及全體人民，增強了居民的生存與發展能力，提高了居民的綜合福利水平，尤其是欠發達地區居民將在此過程中獲得更大的利益。

（二）基本公共服務均等化與區域協調發展

某一區域基本公共服務提供的現狀可反映出當地經濟社會的發展水平、公民的生存和發展狀況。在全國范圍內建立起有效且均等化的基本公共服務體系，能夠維護各區域公民的基本生存權和發展權，從而促使經濟增長成果有效地轉化為人的全面發展。在區域間基本公共服務存在明顯差距的環境中，加快推進我國的基本公共服務均等化，一方面能緩和區域經濟社會發展矛盾、縮小區域差距，很大程度上緩解欠發達地區的貧困程度，并為其跳出“貧困陷阱”創作條件；也能適當增加貧困地區居民的可支配收入，提高其消費能力，拉動當地內需。另一方面能促進我國統一大市場的形成，通過政府宏觀調控使得人力、資本等生產要素在遵循市場規律的區域經濟中更加自由流動，實現市場配置資源要素效率的最大化。

（三）基本公共服務均等化與服務型政府的構建

建立健全均等化的基本公共服務體系要求我國政府堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距，而這正是構建公共服務型政府的內容所在。“以人為本”的政治理念要求實現由人民共享社會經濟發展成果，最大限度滿足人民的物質生活、精神生活、健康安全等需要，為各區域人民提供均等的生存和發展環境。政府在推進基本公共服務均等化的進程中，必須明確基本公共服務的范圍和標準，加快完善公共財政體制，保障基本公共服務支出，強化基本公共服務績效考核和行政問責；合理劃分中央與地方管理權限，建立以地方政府為主、統一與分級相結合的公共服務管理體制。

（四）基本公共服務均等化與收入分配公平

以往對收入初次分配的研究多集中于人力資本投資、職業與行業的差異、工資薪金收入等微觀因素，而對收入再分配的研究多強調稅收所發揮的作用，而忽略了基本公共服務供給對收入分配的影響。從理論而言，公共服務并不是改善收入分配格局的最有效手段，但是卻能通過增加居民的可支配收入以及進入生產函數等方式抑制收入分配差距擴大的趨勢，從而為低收入群體創造參與和分享經濟增長的機會，幫助他們提高分享經濟增長利益的能力，為改善我國現行收入分配格局提供正能量。

基本公共服務對收入分配的影響體現在三方面：首先，在初次分配上，通過培訓低收入者、出臺最低工資標準等方式引導他們的職業選擇，增加在人力資本上的投資，并保證基本生活需求資金，從而增強他們在市場初次分配中的實力。其次，在再分配環節，基本公共服務有助于改變初始財富量。個人所享用的基本公共服務或產品可以視為一種“以貨代款”的受益，政府若優先保障社會弱勢群體的公共服務供給，相對強勢群體而言會產生更高的效率，有利于緩解長期收入分配不平等的矛盾。再次，就經濟發展而言，有助于改變消費者行為和促進經濟發展。基本公共服務的完善為消費者提供了更多的消費機會。在消費的刺激與基本公共服務完善的雙重影響下，引致出對私人產品或服務的更多需求，從而改變這部分私人群體的收入分配格局。

三、財政分權條件下采用轉移支付制度的必然性

（一）財政分權與區域間財力差距

財政分權理論產生于20 世紀50年代，常被表述為“中央—地方（或政府間）財政關系”和“財政聯邦主義”等。查爾斯·蒂布特在《地方支出的純理論》一文中提出地方政府提供地方性公共產品的模型，此模型已體現出明顯的財政分權思想，他以居民的自由流動為假設條件，提出地方政府財政競爭模型。簡言之，蒂布特模型的主旨是：居民可以通過“用腳投票”的方式自由選擇公共產品與稅收負擔組合符合其預期的轄區，充分展現了居民的偏好。喬治·斯蒂格勒的 《地方政府功能的有理范圍》一文從兩方面分析了地方政府存在的必要性：一是地方政府更貼近居民，相比中央政府更熟知轄區居民的需求，了解居民對公共產品和服務的偏好，所以公共產品的提供更有效率；二是轄區居民有權對公共產品和服務進行投票表決。奧茨的《財政聯邦主義》一書采用福利經濟學的方法提出了地方財政分權理論。根據帕累托最優思想，最有效的資源配置應該能實現社會福利最大化，在達到帕累托最優之前，資源配置是可以改進的。奧茨運用“分權定理”證明地方政府自治的合理性：對某種面向所有轄區居民消費的公共品而言，如果中央政府和地方政府的單位供給成本相同，那么地方政府能根據轄區居民的實際需求提供具有帕累托效率的產品或服務，但中央政府的供給卻難以實現帕累托效率。奧茨的分權定理是分稅制的一項關鍵原則。后續的研究也逐步證明了財政分權的重要性和優勢：一是地方政府對提供轄區公共產品或服務具有更完備的信息；二是“用腳投票”的存在致使地方政府有比中央政府更大的激勵去改善公共服務。

我國在財政體制改革進程中也采納了西方的財政分權思想，由此決定了地區性公共產品或服務由地方政府供給，必然增加了地方政府的財政支出數額和壓力。但與此同時，地方政府的財力卻難以支撐公共產品的提供，并出現較大的地區差異。通常，衡量財政能力差異的指標包括稅率和納稅人應稅收入占收入總額的比例。在我國，稅率基本由中央政府統一規定，在稅率相同的情況下，稅基的差異則決定了區域間的財力差異。

區域財力差異的形成主要源于三方面：一是各區域資源稟賦的不同。地方政府很容易利用自然資源優勢獲取稅收收入。我國地大物博，自然資源總量豐富，但分布不均。自然資源的區域差異不僅導致橫向公平問題，還引發人力資源在空間上的無效配置。可自由移動的居民愿意集中于資源富饒地區并分享自然資源產生的財政收益。二是各區域經濟發展程度的不同。經濟發展是稅收的根本，欠發達地區的稅收收入明顯低于發達地區，稅收處于無源之水的情況下，地方政府難以實現財力自治，事權超出財力承受范圍導致地方財力困境。三是馬太效應加劇了區域財力差距。以我國為例，東部地區尤其是沿海城市的持續高速發展鞏固了我國改革開放成果，但西部內陸因地理環境和人力資源等劣勢導致發展嚴重滯后，并在歷史潮流中愈發處于劣勢地位，難以靠市場經濟自身規律獲得良好發展。

（二）財政轉移支付制度是縮小基本公共服務差距的重要手段

在財政分權的體制中，區域間財力差距擴大了各地方政府提供基本公共服務的能力差異，甚至造成基本公共服務的供給不足。地方基本公共服務的正外部性要求中央政府必須采用財政手段保證居住在任一區域的居民享受到基本相似的公共服務，意即實現基本公共服務的均等化。作為財政分權體制的一個核心內容，財政轉移支付制度是推進基本公共服務均等化的一項重要制度安排，它對居民享受公共服務的水平和質量有著重要影響。

基本公共服務作為公共產品，具有非排他性和非競爭性的特征，理所當然由政府提供，市場在公共服務領域會出現失靈的現象。但地方政府財力缺口的差異較大。以我國為例，橫向比較，2007年人均財政收入最高是上海的11165元，最低是甘肅的729 元（西藏除外），差距高達15 倍之多；縱向比較，中央與地方之間的公共財政收支分配比例也存在失衡，2010年中央與地方本級財政收入比例51∶49，而支出的比例為33∶67，收入與支出比例嚴重不匹配。尤其是為了彌補財力薄弱區域的財政缺口，均衡區域間基本公共服務差異，應靠轉移支付來協調矛盾，由中央政府向地方政府撥付補助，規定使用方向或由資金接受者自主安排資金用途。■