“以業控人”還是市場疏人？

崔靖芳 陳沙沙

“我們突然感覺到身邊什么都緊張，連呼吸的空氣都那么緊張、奢侈，城市生活突然變得這么艱難。”2013年12月中旬，北京市副市長陳剛在該市一次人大常委會上說道。

幾天后，在中共北京市委十一屆三次全會上，北京市市長王安順談到2014年的重點任務，將“著力破解人口資源環境矛盾，堅決控制人口過快增長”列為首位。“這是解決交通、環境等許多問題的關鍵，也是中央對北京市提出的明確要求。”

在即將召開的北京市“兩會”上，如何落實“控人”任務或將再次成為代表、委員們討論的焦點。

“以業控人”成主流

“北京本身就是一個資源緊缺型城市，這樣發展下去總有一天會崩潰。” 北京市人大代表、城市建設環境保護委員會委員李其軍說。

在2013年12月召開的北京市人大會議中，他建議，北京要提高低端產業門檻，圍繞服務、職能定位制定產業負面清單，規范小理發店、小廢品收購站，規范地下室、簡易房、群租房屋。

事實上，北京市政府已普遍認可學者們所說“以行政手段調控人口難奏效”的判斷。如果梳理近年來北京的“控人”動作，可以發現“以業控人”正在成為方向，一定程度上減少了部分低端產業對外來人口的吸附。

其中，最早實施“以業控人”的是京郊順義區。從2003年開始，該區逐步清理整頓“五小”企業，升級改造餐飲、洗浴等傳統服務業，同時獎勵雇傭本地人的企業。

據媒體報道，在2010年，順義流動人口總量僅相當于其他區縣的三分之一至二分之一。“順義模式”得到北京市政府的肯定后，房山、豐臺等區縣紛紛仿效。

2011年1月，在“北京市工商行政管理工作會議”上，“以業控人”規劃被正式提出。自此，工商部門被要求扮演“看門人”的角色。

在會上，北京市政府相關領導明確表示，屏蔽不符合首都功能定位的行業形態；小百貨等17類業態將提升審批準入門檻，約涉及30萬戶商業主體、100萬流動人口。該措施實施第二年，北京個體戶驟降了14萬。

知情專家透露，北京“以業控人”的思路，正是借鑒了順義模式。

2013年12月，被北京市發改委確認外遷的北京動物園服裝批發市場，若搬遷成功，將疏散全產業鏈10余萬外來人口。

2006年北京流動人口年增加量首次放緩，2012年再次下降，北京市人口研究所副所長馬小紅認為，在“多管齊下”的措施中，北京的人口增速呈下降趨勢。

市場“決定”人口

“今年把人口調控放在全年六項經濟社會發展重點任務的第一位，也是和去年年底召開的中央城鎮化工作會議精神相統一。”北京大學社會學系教授陸杰華接受媒體采訪時曾如此解讀。

此番中央城鎮化工作會議在推進農業轉移人口市民化任務中提出，“嚴格控制特大城市人口規模”，而北京是特大城市的典型代表。

然而，與“控人”效果相隨的，是關于具體措施的爭議，其一些調控措施往往被輿論貼上“排擠外地人”的標簽。“順義模式”曾經引起社會廣泛質疑，被批為“帶有歧視色彩，有違法治和公平”。

曾有專家表示，在北京市近幾年的地方“兩會”政府工作報告中，人口問題始終是一個雷區，“不敢輕易碰，但形勢有時候又逼迫你不得不去碰。”

在2012年的北京市政府工作報告中，“人口調控”四字消失，代之以“人口服務管理”，管理模式為“實有人口服務管理全覆蓋”。

在馬小紅看來，對于人口問題，北京的解題思路近年逐漸清晰：淡化行政手段，轉向“服務管理”。

至于“以業控人”的高、低端標準如何制定，如何體現市長王安順提出的“控制總量、優化布局、改善結構”，諸多專家給出了自己的觀點。

“北京的定位是什么？凡是不符合北京四個功能定位的行業都應該遷出去。”李其軍說，2004年版的《北京城市總體規劃》已對“首都功能定位”做了明確闡述。“其次，勞動生產率低的行業也應該被規范。”

國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬則認為，不能簡單劃分高、低端產業，一些所謂的低端產業富有旺盛的活力，而且高端產業也需要低端產業的服務。

他進一步建議道，應充分運用市場這只無形的手。“人口不是靠行政手段來控制的，還是要由市場來疏導，但需要政府引導。”

馬小紅對“由市場決定人口”的觀點表示認同，“人是擋不住的，既然是市場因素決定的，也只能靠市場來解決。目前，靠市場手段來疏解人口在學界幾乎已達成共識。”

資源配置疏解是關鍵

“去掉行政資源配置城市資源的作用，要市場主導、政府引導，我們不能由行政力量來決定一個城市發展的水平。” 易鵬說。

多位專家表示，有效控制北京人口規模的思路已達成共識，只需在資源配置時別再向北京傾斜，而要向其他省市傾斜，做到資源配置的公平，培養多個城市群，分擔人口壓力。

“不可能把所有雞蛋放在一個特大城市里，而應該把雞蛋放在十幾個城市群里。”易鵬打了個比方，大禹的父親是用“堵”的方式治水，后來被人砍了頭，相反大禹用“疏”的方式把水治好了。既然北京的資源如此集中，疏解資源將是疏解人口的最好方式。

“這里就是一個成本洼地，同時又是事業的高地、公共服務的高地，自然會吸引大量流動人口涌入。”在易鵬看來，北京集中了全國最好的公共服務資源、最好的基礎設施，但由于政策傾斜，交通等生活成本卻極低。“有媒體計算，一張北京戶口上附加的福利待遇，如果折合成現金價值80萬。”

“十八屆三中全會明確提出了戶籍制度改革，如果以后每個地區都一樣了，那人口為什么非要來北京呢？”馬小紅說。

同時，她提醒道，從目前政策思路來看，最終受影響的群體仍是外來低端人口。“但是，我們不能忘記，在北京城鎮化建設過程中，這個外來群體對城市經濟的貢獻。在控制人口數量的同時，應完善外來人口的社會公共服務體系。”