突發性災害治理：政府與非營利組織良性互動的路徑選擇

孔慶茵+侯玲

目前，學界對政府與NPO之間的關系從多維度進行了較深入的研究，但對突發性災害治理，尤其是政府與NPO在突發性災害治理中的互動研究不夠深入。在突發性災害治理中，政府應該、而且必須發揮主導作用。但這種主導作用并不是包攬一切，原因在于政府職能有其邊界與限度。而NPO在突發性災害治理中具有行動快速、聯合行動、專業性強和工作細致等政府不可比擬的優勢，在某些方面能發揮政府所發揮不了的作用，但同時也面臨如下困境。首先，我國NPO與政府之間的關系一直以來都未理順。對NPO來說，現有政策和法律上的缺陷以及政府對NPO的管理模式，是其發展壯大的障礙；在政府看來，NPO的大量存在是在政府之外樹立了新的權威，帶來了治理上的困難。這樣的認知使雙方的合作很困難，雙方之間的良性互動更少；其次，沒有正式的法律可以保障NPO參與救災。政府與NPO合作關系的規定在法律上有待進一步具體化；此外，還存在政府對NPO的監管不力和NPO自身組織結構不完善等問題。

對全社會帶來影響的突發性災害，要動員全社會力量來共同治理。充分發揮NPO在突發性災害治理中的作用，對于更有效地治理突發性災害來說，具有重要意義。NPO的興起不是偶然的，是多種復雜因素交互作用的結果，是市場經濟和社會發展的必然產物。有“政府和市場失靈”，就會有“志愿者失靈”。為加強政府與NPO在突發性災害治理中的協同性，更好地發揮NPO在突發性災害治理中的作用，應促進政府與NPO在突發性災害治理中的良性互動，最終促進突發性災害治理向著善治的方向發展。

一、改變相互的認知態度

首先，NPO的發展是社會經濟、政治發展的必然產物，是社會進步的重要力量，不是政府的對立面，而是政府的幫手和合作伙伴，不會帶來治理上的困難。在突發性災害治理中，不少民間公益組織，安于“配合政府應對災害救援工作”。從宏觀上看，政府作為國家公共權力的執掌者，仍將是社會管理的主導者和公共產品的主要提供者。政府和NPO之間是一種合作的關系，政府發揮主導作用，NPO 只是處于補充和輔助的地位。因此，NPO在突發性災害治理中對于政府的救災工作起到是一種補充作用，它不是在政府之外樹立了新的權威，而是有助于政府治理方式的變革。

其次，NPO應主動與政府溝通。我國 NPO的運作更多采取的是政府主導模式，因此，NPO要發揮積極作用，離不開政府的支持、扶助和正確引導。NPO 應該清楚地認識到這個事實，擺正位置，承認現狀，不能因為缺乏獨立性就隨波逐流，放棄發展，而是應充分挖掘目前發展的潛力，最大程度地發揮 NPO 的作用。政府并不是要把NPO管死，還是希望其發揮作用的。對于很多沒有取得合法身份地位的NPO，政府事實上采取了容忍和默許的態度，并沒有按照相關條例進行嚴格管理，否則，它們要生存是不可能的。

公共危機是一種社會性的危機，涉及社會方方面面的個體和團體，因而在危機管理中，應動員全社會各種力量參與。在突發性災害治理中，整個救災和災后重建主要是依靠政府，因為災區的很多需求是剛性和硬性的，而且需求量非常大，NPO沒有能力調動那么多資源。但同時，災后的問題和需求是多樣性的，政府不可能事無巨細，也沒有足夠的精力照顧到災區的方方面面，因此，政府的工作肯定有不到位的地方，還有一些該管沒管、該做沒做的事，這時就需要NPO協助政府，共同對突發性災害進行治理。因此，政府與NPO的合作及良性互動的可能性是存在的，關鍵是積極尋求良性互動的途徑。

二、政府出臺正式的法律

保障NPO參與救災，

暢通與NPO的合作機制

首先，政府應盡早確立一套法律體系，對 NPO 的發展加以保障，以立法形式確立NPO參與救災的身份地位，同時，明確界定政府部門與NPO在突發性災害治理中的合作關系。比如，以憲法為基礎，明確規定發展 NPO 是公民的結社自由權；形成一部與憲法相銜接的 NPO 基本法，出臺一系列與基本法相適應的行政法規，還有適應這些行政法規的地方性法規，以及各種具體的規章制度。為促進NPO更好地發揮作用，政府要理順兩者之間的關系，明確權責關系，從制度上為政府和NPO之間建立積極配合的合作關系提供保障。其次，降低NPO準入門檻，以保證NPO合法地開展工作。適度放松對 NPO 的管制，增強其獨立性。政府機關不能既當裁判員又當運動員，既要找準自己的角色，理清利益關系，斬斷利益鏈條，又要定位好NPO的角色，按科學規律辦事，增強NPO的獨立性。限制政府機關對NPO的行政管理和審批權限，減少尋租腐敗的機會。政府要改革雙重管理體制，創新NPO管理模式，應該按照“政社分開”的原則，采取公益動作型的組織模式進行改革。由民政部門統一管理，不再需要業務主管部門，民政部門在登記授予其獨立法人資格的同時，對其業務活動范圍作出明確界定，實行理事會主導。再次，NPO 參與突發性災害救助，自身消耗成本較大，已有的調查表明，在參與救助的資源上，29.6%的組織，其行動成本完全由組織或個人自己承擔，56.3%的組織，其行動成本部分地由組織或個人自己承擔。超過一半（53.7%）到災區服務的NPO遇到的困難是工作經費不足。

由于目前，我國NPO大多還處于起步階段，不少NPO在發展過程中都面臨著資金不足等困難，政府在政策上應對NPO予以相應的支持，盡快完善資金募集和管理制度、NPO稅收財務制度，為NPO 的發展提供相應的物質和政策支持。同時，要充分調動各方面投入的積極性，淡化政府財政投入的直接方式，更多地通過基金會等間接方式進行支持。光靠個人之力籌集資金或社會捐贈不是NPO正常運轉和發展的長遠之計。有的外國基金會，每年大致有七八十億美元的預算，為NPO救災工作提供大量的資金支持。而中國現在恰恰缺乏這種基金會，使政府的服務性功能讓其他基金會來做。在這方面中國可以借鑒國外政府“購買服務”的做法。最后，完善對NPO的監管制度。

三、NPO應完善自身組織結構，

加強自身能力建設

首先，NPO應該加強自身的組織結構建設，完善自身的運作機制。成熟的組織結構是一個組織開展活動的必要前提和保障。要合理搭配理事會的組成人員，既要有熱心公益事業的積極人士，也要有服務對象和捐助方代表的共同參與，還需要具有專業知識和能力的人士，這樣才能保持組織的動力和活力。此外，NPO要完善志愿者管理制度、財務管理制度以及活動開展管理制度，明確組織內部各部門的權責關系，為NPO更好地開展活動提供組織保證。其次，NPO要注意提高自身的能力建設。NPO在發展過程中可以通過引入專業的科班出身的人員、建立長效培訓機制等途徑，提高人員的能力和素質，使之具備救災的專業知識，提高應對突發性災害的能力。最后，NPO要加強對內部資源的整合。在突發性災害治理中，NPO應形成一個權威部門統一協調，統一指揮各類NPO的行動，避免各自為政，缺乏合作。

在突發性災害治理中，政府與NPO之間存在深刻的互動關系：政府讓渡公共空間推動NPO參與，NPO在實際參與中獲得了成長；而NPO的參與并由此獲得的成長空間又優化了政府公共危機管理的質量，從而提高了救災的工作效率，提升了政府的形象，推動了公民社會的發展。在這種互動中，政府與NPO都得到了鍛煉，提升了能力，并加強了彼此間的信任。政府還權于社會，給NPO提供生長空間與活動平臺，這是有效應對突發性災害的必然趨勢。但這種還權要達到有效治理的目標，還需要NPO在這種還權中不斷成長、日益完善并積極發揮其應有的社會功能，才能夠成為與政府合作的治理力量。

（作者單位：重慶師范大學政治學院）

本欄編輯/白華鮮