城鄉商貿一體化條件下的農村土地產權交易補償機制研究

■閆貴壯（遼東學院經濟學院 遼寧丹東 118001）

城鄉商貿一體化的內涵與實施意義

在我國城鄉貿易聯系日益密切、農村城鎮化速度愈發加快的今天，黨中央和國務院在十六屆三中全會擬定并通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）重要政策文件，針對新時期下我國地區經濟發展失衡的問題而有針對性的提出了“五個統籌”戰略方針，將城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展以及國內發展與對外開放進行綜合統籌，立足科學發展觀，將城鄉發展放在“五個統籌”指示精神的首位，顯示了政府對于我國城鄉經濟、政治、文化等發展的重視。自1982年以來，我國逐漸形成了“城鎮包圍農村”的地域面積變化格局，如圖1所示。城鄉一體化發展不再局限于商貿流通和文化互溶，涉及土地流轉及產權交易的一體化發展趨勢愈發明顯，并且逐漸走上專門性制度探索道路。

我國區域經濟發展具有典型的二元化特征，農村和城鎮商業貿易在硬件基礎和軟件資源等方面都存在較大差距，流通體制落后、改革步伐較慢、要素資源差異等都是這種差距存在的原因。城鎮與農村二元化經濟發展特征導致我國農村地區長期商業貿易發展水平偏低，城鄉收入水平發展擴大。在現階段，城鄉商貿一體化戰略的實施具有重要意義。

第一，城鄉商貿一體化戰略是對農村地區特色產業升級發展的有效支撐。特色農產品只有依賴豐富的出貨渠道才可以實現其產品價值，事實也證明，農產品企業的流通能力越強，企業發展就越有生命力和競爭力。在城鄉商貿一體化進程之前，農村地區的產品加工、配送、物流等工作都是個體自主模式，不僅成本高，而且很難保證質量和新鮮度，而城鄉貿易融合的迅速發展則使城市和農村實現了農產品價值實現的貿易分工，城市輸送農業科技、農業管理等要素資源，農村負責專業化特色產品生產，農村經濟得到空前的活躍發展。

第二，“三農問題”在城鄉商貿一體化進程中得到緩解。作為經濟發展的先導，商貿業的區域統籌是農村地區繁榮與否的關鍵，農村消費環境和農民生活質量的提升都依賴于此。城鄉商貿一體化是涉及到農業、制造業以及商貿業三個方面的聯動戰略，是農業經濟可持續發展的支撐，因此，要在新形勢下發展現代農業，解決三農問題，必須進行農業生產信息化、機械化、規模化以及專業化等方面的區域一體建設，使得城鄉經濟組織在管理和流通等方面實現統一。

第三，城鄉商貿一體化是農村土地產權交易補償機制改革的積極推進力量，是城鎮化戰略的促進因素。城市商業和農村經濟產業是我國城鎮化進程中不可忽視的經濟因素，在城市擴張步伐加快的背景下，其資源配置、業態結構以及產業空間布局無疑都會對農村產生深遠影響，這其中以耕地占用和土地流轉為構成城鎮化戰略實施過程熱點，而我國“國家所有”和“農民集體所有”兩種形式的土地所有權形式，經常會出現所有權界定模糊和產權不清晰的矛盾沖突，城鄉商貿一體化“以物質促繁榮”的經濟效果有助于解決土地權利紛爭。

城鄉統籌發展下的國家公共利益征地行為

我國城鄉一體化發展進程中的土地權利轉讓及補償糾紛問題頻頻見諸報端，這與我國土地所有權屬性有直接關系。我國《憲法》和《土地管理法》都規定“國家可以根據公共利益征收或征用土地，并依法對所征土地給予經濟補償”，然而，我國集體所有制下的農村土地歸屬在國家所有權方面是較為充分的，而農民的自有土地權利則受到很大限制，農村土地的收益權多停留于形式，這不僅對于城鎮化戰略是很大的阻礙因素，而且也不利于農民土地收益的穩定性，影響社會和諧安定，在這一點上，我國兩岸四地土地征用法律體系存在較大差別，如表1所示。

我國2007年《物權法》規定“國家、集體和私人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，這條法規的關鍵在于確定社會公共利益對私權的限制，反映在我國城鄉一體化中的農村土地征收及補償機制方面，就是直接關系到城鄉經濟融合和社會利益分配的重要問題。我國農村土地不能直接用于地產開發等商業項目，國家規定農村土地必須經由國家轉變為國有土地后才能進行流通轉讓，而國家征地時的低標準補償性也使得農村土地的收益權事實上僅僅停留在名義層次。即便是農村集體用地，法律也規定不得用于轉讓和出租等非農業建設，這種土地所有權的不平等逐漸落后于市場經濟要求。

圖1 1982-2011年中國城鎮化進程

在城鎮一體化發展趨勢下，不同于土地流轉，土地的公益征用只反映買方需求，而不體現出讓產權人的意愿，這樣就可以用公共壟斷力量來保證社會利益不至于因私人主觀意圖而受阻。公共利益是合法征地的前提條件，國家所有權禁止侵害農村土地所有權的界限也在于此。在我國，政府機構一般以強制手段收購農村土地產權，出于公共利益考慮，農民土地在征收后可以得到合理補償。關于農村土地征用補償價格的合理性方面，公共利益征地具有強制性并不實質損害農民利益，非公益標準的征地由于是出于城鄉統籌建設的目的而決定了其補償標準必須依靠市場，由市場決定其土地所有權收益。

非公利益下的農村土地出讓市場交易補償機制

在農村土地市場交易方面，我國目前對諸如商業住宅開發和重大項目建設的相關立法較為欠缺，《中華人民共和國土地管理法修正案》僅提出了對于農民集體土地的征收補償標準提高問題，對于土地交易主體等的改革并未有所涉及。筆者認為，城鄉經濟和文化、政治等融合是時代發展潮流，國家應放開農村土地轉讓市場，使得農村土地權利出讓行為具備真正意義上的微觀規制與宏觀管控。

表1 兩岸四地土地征用模式對比

圖2 四川省成都市農村土地產權交易創新實踐模型

通過農村集體經濟組織作為土地權利的市場化交易，代表既可以增強農民個體的土地權利責任，使得土地產權交易得以實現集所有權、使用權、租賃權、抵押權、繼承權以及地役權等的子類劃分，又可以使得被轉移單位具備將土地價格納入建設成本的能力，減少農村開發過程中的土地浪費和閑置現象。在此方面，我國部分省區已經開辟了先河，例如，四川省成都市在城鄉經濟一體化發展和農村土地流轉制度的創新改革方面就走在了全國前列，建立了促進農村地區產權流轉為核心的確權頒證制度，通過交易服務平臺和聯合建設用地流轉、政府流轉擔保公司等創新制度，摸索出一條城鄉一體化農村土地產權交易改革之路，如圖2所示。

我國大陸地區將農村土地轉讓的補償門類設置為7類，分別是土地補償、農業人口的安置補助、青苗和地上附著物補償、耕地占用稅、新菜地開發建設基金、耕地開墾費以及征地管理費，其中土地補償費率計算以土地年均產值倍數為基礎。然而，國家層面的土地流轉補償標準設置水平相對較低，不能滿足農民的土地收益期望，甚至出現農村土地轉讓后，農民的轉讓成本和補償費用合計為負值，這不僅是對農民土地轉讓積極性的削弱，同時也是誘發社會矛盾、威脅社會團結穩定的根源。因此，非公利益下的市場化農村土地交易補償機制就使得此問題迎刃而解，既能保證農民土地轉讓收入，又不至于阻礙城鄉一體化戰略的深入發展。

當然，農村土地產權以市價出讓也存在一系列問題，表現為國家層面的統一土地配置宏觀效果發揮不良，這有悖于城鄉一體化發展戰略，國家會因此而丟失農村的一級土地市場，非農用地供給量也會產生較大波動，尤其是當農村土地出現巨額“轉非”過程后，我國的耕地制度將遭受直接沖擊，國家糧食安全和社會基礎保障存在崩塌危險。然而，筆者認為，問題是既定的，但不應是放棄農村土地制度改革的原因，在法律和相關配套設施建立完備的基礎上，我國完全可以探索出一條符合國情的農村土地產權交易補償機制，相關的地區性土地產權市場化交易補償試點工作和新增耕地開發會是現實的探索前沿。

結論

我國是擁有十四億人口的大國，由于歷史因素而造成了城鄉之間的較大發展差距。在黨中央推進城鄉社會、經濟一體化進程的政策下，我國的城鄉經濟貿易實現了較大幅度的增長，然而也不可避免的碰觸到較為敏感的農村土地產權交易問題。如何在城鎮化大潮中妥善解決公共利益和非公利益下的農村土地產權交易補償問題是學術界和政府都要著力關注的方面，這不僅關系到我國的耕地和糧食安全戰略，也直接反映著社會主義制度經濟的優勢發揮，“十二五”期間的城鎮化戰略和土地制度改革依然任重而道遠。

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