理性選擇視域下政府與社會組織的雙向關系探究

■羅國萍 副教授（江西經濟管理干部學院 南昌 330001）

相關概念及理論闡述

“在我國，黨的十六屆六中全會上提出了‘社會組織’這一概念，并在2007年黨的十七大中進一步明確，用‘社會組織’對第三類組織的稱謂進行科學統一地表述”（魯品越，1989）。在稱謂的基礎上，進一步明確社會組織的內涵和外延，才能更好的發揮社會作用。萊斯特·薩拉蒙（Lest Salamon）運用特征法定義如下：“組織性、私有性、非營利性、自治性、自愿性，具有上述五個特征的組織被界定為非政府組織”。本文所說的“社會組織”包括社會團體、民辦非企業單位和基金會。

“理性選擇”就是行動者理性地選擇最優的策略以達到以最小代價取得最大收益。社會學理性選擇理論的代表人物科爾曼（Coleman, J.）認為在不同的情境中，可供選擇的行為策略各有不同，其收益也是不同的，理性行為者為追求自身利益最大化而選擇最優的策略。科爾曼還總結出了行動者之間的關系——權威關系和信任關系。“如果行動者A有權控制B的某些行動，則行動者A和B之間存在著權威關系；也就是說，行動者B將自己對某些資源或行動的控制權轉讓給A，從而建立了支配者與被支配者的關系；如果雙方對各自擁有的資源進行委托和交換，得到了比不存在委托關系時更大的利益，這就是信任關系”（謝舜等，2005）。

我國政府與社會組織關系述評

自新中國成立以來，我國的社會組織大體上可分為以下四個階段。1949-1978年為起步停滯階段，以《社會團體登記暫行辦法》和《社會團體登記暫行辦法實施細則》的頒布實施為標志。自1966年開始，由于我國正處于“文革”時期，社會組織暫停了發展。1978-2003年為興起規范階段，伴隨著改革開放和經濟發展，社會組織迎來了活躍的局面，在數量上隨之暴增。20世紀80年代后期，我國建立了各級社會組織的規范制度并加強了監管。2003年至今進入高峰階段，隨著我國市場經濟體制發育的逐漸成熟，改革開放的進一步深入，以及社會轉型的全面開展，我國的社會組織在經歷了20世紀80年代蓬勃發展到20世紀90年代的有序調整后，在新世紀又迎來了它的發展高峰。

首先，我國社會組織的數量明顯增多。從總體的發展趨勢來看，我國的社會組織逐年增多，但仍有一些波折（見圖1）。

社會團體的數量在2000年左右有所回落的原因的是，國務院修改、頒布了《社會團體登記管理條例》，規定社會團體的注冊資金上漲。另外，受到當時環境的影響，我國政府對社會團體進行了清理和整頓，加強了年檢制度。

其次，我國社會組織已逐步制度化。新中國成立初期我國頒布了《社會團體登記暫行辦法及實施細則》、20世紀80年代末至20世紀90年代末頒布了《社會團體登記管理條例》、2000年左右頒布了《民辦非企業單位登記管理條例》、2004年頒布了《基金會管理條例》，這些法律、法規中明確記載了我國對社會組織的登記、監督、獎懲的規定，表明社會組織在我國已經走上了制度化的正軌。

最后，現階段我國社會組織的社會影響力有限。在國際上，民眾對組織的信任度排序為非政府組織>企業>媒體>政府，然而在我國民眾對組織的信任度排序則為，政府>企業>媒體>社會組織。這說明我國民眾對政府的信任卻對社會組織的不信任。

在我國不同的歷史時期下，政府與社會組織之間的關系也不同，這主要是由于不同歷史時期下，我國政府對社會組織的政策方針呈正相關，以下三種模式大體可以根據社會組織的發展歷程來劃分可以大體分為三種模式。（見表1）

我國社會組織在起步停滯階段、興起規范階段中，呈現出“強政府、弱社會”的現象，即政府包攬一切社會事務，對社會組織進行了“改造、創建、包辦”，社會組織一部分被吸納進國家行政體系，成為“準政府”組織，一部分被依法取締。隨著改革開放的深入，我國政府才逐步認識到社會組織的補充作用和價值，嘗試利用社會組織的資源，初步形成了以政府主導的、控制社會組織適當發展的局面。事實上，政府與社會組織之間的關系本質上是權力讓渡和管理范圍劃分的關系。“全能政府”下，政府沒有讓渡任何權力，就形成了禁止模式、控制關系。政府通過不同程度的權力讓渡，才形成了“合作模式”，但我國的“合作模式”具有典型的政府主導色彩。即，政府與社會組織之間既有合作又存在沖突，兩者互相依賴，但這種依賴明顯不對等，社會組織處于從屬和依附地位。

起步停滯階段、興起規范階段：理性選擇權威關系

由圖1可以看出，1949-2003年處于起步停滯、興起規范階段中的社會團體由少變多，民辦非企業單位、基金會從無到有是我國政府在理性選擇下，對權威關系的運用。

首先，新中國成立后的五十年里，社會組織尤其是“基金會”這樣的慈善組織在意識形態上沒有被正確的對待。慈善基金會被看作是“帝國主義和國民黨反動派動搖社會主義社會的工具”是受政府批判的。另外，“政府是一種在給定區域內對合法使用強制性手段具有壟斷權的組織；在中國，政府力量的強制性表現得尤為突出”（田凱，2004）。新中國成立初期，在特殊的背景下，謹防除政府以外的一切組織成立是出于對政權的穩定考慮。所以在這一時期內，我國政府對社會組織的理性選擇是權威關系，即“全能政府”，禁止成立民辦非企業單位、基金會等。

其次，政府獲得合法資金主要有兩個：一是稅收，二是發行國債。如果政府治理能力低下，那么政府將面臨著下臺、被推翻其合法性的危機。政府作為一個理性的行動者，為了防止危機發生，就會利用一切合法手段獲取新資源。20世紀80年代以來，改革開放影響我國市場轉型，各種社會矛盾突出。單依靠國家財政力量已經無法完全解決上述問題，為了能給大眾提供更好的社會保障，政府做出了理性選擇以改變現狀：讓渡適當的權力、利用社會資源。一般來講，政府要想獲取社會組織的資源，需要通過法律的形式授權，所以直接從政府內部分化出一些社會組織是最直接的方式，這解釋了為什么一些社會組織具有“官民二重性”。

最后，社會組織在夾縫中生存，也不得不做出理性選擇——社會組織將自己的資源轉讓給政府，在被支配的關系下依附政府。具體來講，受到制度的制約，在控制社會組織發展的背景下，社會組織選擇“外形化”得以生存。“這種理性選擇行為是社會組織制度環境做出估計和判斷、對各種可能的行動路線的成本和收益反復權衡、計算之后做出的”（田凱，2004）。我國政府對社會組織設置了高標準的準入門檻，實行“歸口登記、分級管理和雙重負責”的管理方針。“社會組織需經過業務主管單位和登記管理機關雙重肯定才能合法成立，受到這兩個機關的雙重審核、雙重負責和雙重管理”（鎖琳，2012）。政府對社會組織的管理與監督還體現在，對社會組織的人員任命、組織結構、經費來源等方面。即，政府全面掌握著社會組織的人事和活動。這直接導致了社會組織必須與國家的大政方針相符合，不能背離政府的意志和要求，不能威脅政府的權威、社會的穩定和安全。

高峰階段 ：理性選擇信任關系

科爾曼的選擇理論中認為信任關系是基于雙方資源的委托和交換的基礎上，獲得了比不存在委托關系時更大的利益。基于政府與社會組織都掌握著對方所需的資源，二者在博弈過程中，雙方有兩個選擇，一是信任，二是不信任。假設在政府與社會組織關系中，信任一方獲得1，不信任一方獲得0，可以得出如圖2所示的利益分布矩陣。

這個矩陣中即政府與社會組織相互信任，二者都為1，收益為2，雙方在互相信任的基礎上達成合作實現共贏，是理性選擇下的最優策略。

首先，政府與社會組織達成合作的信任基礎是對資源的共享，這也是雙方達成合作的前提。

第一，政府對社會組織資源的需要。根據資源互相依賴理論，任何一個組織都不可能完全掌握實現目標所需要的各種條件和要素，組織都要與外部環境或其他組織進行交換，通過獲取外部環境和其他組織的資源來維持生存，所以，資源的依賴是相互的。社會組織是政府失靈的產物，在參與社會活動中，雖然是政府的對立面，但其所擁有的專業化的工作人員、廣泛的群眾基礎、彈性的組織結構和高效率的活動方式、開放的工作思路等都是政府亟需的社會資源。

第二，社會組織對政府資源的需要。社會組織對政府資源的需求相較之下更迫切。這主要是由于我國政府和社會組織在合作關系中，政府一直處于主導地位。社會組織對政府資源的依賴表現為：資金依賴、制度依賴。當前我國社會組織中有相當一部分都存在著資金缺乏的現象，而政府的專項資金撥款又是其資金來源的主要渠道。社會組織對政府的制度依賴體現在，社會組織需要政府承認其合法性的存在。由于我國政府單方面擁有強制性權利，社會組織的存在依賴于政府的認可。

其次，雙方在信任的基礎上達成的合作是不穩定的，政府對是否應該信任社會組織持懷疑態度，也就是不那么信任。政府需要承擔無法掌控社會組織的風險。科爾曼提出了一個公式來描述信任的基本條件。他認為，政府在承擔一定的風險下獲得利益的公式為：預期獲得的利益=G*PL*（1-P），其中G為可能所得，P為信任概率，L為可能所失，1-P為不信任的概率，也就是失敗的概率。政府在確保獲得最大利益時，需要做到以下兩點：

第一，可能所得G趨于最大，可能所失L趨于最小。第二，盡量提高信任概率P，盡量降低失敗率1-P。

根據上述兩點提示，我國政府在獲得最大利益時，采取以下幾種做法來維護信任關系：一是，建立了激勵和懲罰并用的用人制度。二是，建立了嚴格的懲罰和獎勵制度。三是，建立了不斷完善的配套制度。由于我國政府同時運用人信任機制和制度信任機制，提高了信任概率P，降低了失敗率1-P。

根據我國不同社會時期的管理狀況和社會組織在不同發展時期的特點，本文得出以下幾點結論：一是，理性選擇權威關系下，政府和社會組織缺乏溝通和協調，則會產生“亂管理”或是“過度管理”，政府與社會組織則走向非合作。二是，理性選擇信任關系下，通過頻繁的溝通、協調、政府適度的放權，政府與社會組織走向合作。在互相信任的基礎上，社會組織將不僅僅是服務的執行者，也將逐步參與決策。這種良性的合作伙伴關系的形成是政府與社會組織共同治理社會的理想典范。在未來，如何有效地將競爭引入合作關系，提升兩者的信任系數，是政府與社會組織關系的發展趨勢。

1.魯品越.社會組織學[M]. 中國人民大學出版社，1989

2.薩拉蒙等.全球公民社會:非營利部門視界[M].賈西津，魏玉等譯.社會科學文獻出版社，2007

3.謝舜，周鴻.科爾曼理性選擇理論評述[J].思想戰線，2005．31(2)

4.田凱.非協調約束與組織運作—一個研究中國慈善組織與政府關系的理論框架[J].中國行政管理,2004(5)

5.鎖琳.現階段我國非政府組織與政府關系研究[D].西北師范大學，2012(5)